Legislative Frame for SMEs in Palestine: Summary

خلاصة

الاطار القانوني والمؤسساتي للمشاريع الصغيرة والمتوسطة
في فلسطين

مقدمة إلى
مؤتمر تطوير المؤسسات الصغيرة والمتوسطة في فلسطين

كانون اول 2006

اعداد

الدكتورغسان فرمند
الاستاذ جميل سالم
الاستاذ ثائر ابو بكر

الإطار القانوني والمؤسساتي للمشاريع الصغيرة والمتوسطة في فلسطين

خلاصة
يتألف النظام التشريعي الفلسطيني من مجموعة من التشريعات التي سنتها مختلف السلطات التي تعاقبت على الحكم في فلسطين، ومنذ تأسيس السلطة الفلسطينية، برزت عملية تشريعية تضع ضمن أهدافها خلق انسجام بين التشريعات السالفة وتوحيدها، بالإضافة إلى سن تشريعات جديدة وإصلاح المؤسسات القانونية. وفي هذا السياق، برزت الحاجة إلى إجراء الإصلاحات القانونية في مجالات القوانين المالية والتجارية من قبل العديد من الجهات المحلية التي تمثل شريحة واسعة من السياسيين الفلسطينيين ومؤسسات المجتمع المدني والنشطاء والمفكرين. كما طالبت جهات خارجية بتنفيذ هذه الإصلاحات القانونية، ومما لا شك فيه أن أياً من المطالب الداخلية والخارجية لإجراء الإصلاح لم تتفق بالضرورة على أجندة أو مفاهيم أو دوافع مشتركة.
وعلى الرغم من إعلان السلطة الفلسطينية الشروع في تنفيذ سياستها الإصلاحية، والتي تضع على رأس سلم أولويتها إصلاح التشريعات الاجتماعية والمالية والتجارية، إلا أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة لم تحصل على الاهتمام المطلوب والمناسب في إطار العملية التشريعية. أن المؤسسات الاقتصادية الفلسطينية والدولية، كالبنك الدولي، ضغطت على السلطة الفلسطينية من اجل إجراء إصلاحات تشريعية، ومن شأن ذلك دفع السلطة الفلسطينية في اتجاه لتسريع وتيرة الإصلاحات التشريعية في ميادين القوانين المالية والتجارية.

ولقد قامت السلطة الفلسطينية بسن العديد من التشريعات المتعلقة بالقوانين التجارية والمالية (مثل قانون تشجيع الاستثمار لسنة 1998، وقانون العمل لسنة 2000، وقانون الضرائب رقم (17) لسنة 2004، والقانون رقم (2) لسنة 2000 بشأن تنظيم عمل الوكلاء التجاريين، وقانون التحكيم لسنة 2002، وغيرها). ومع ذلك، لم يزل عدد من العوائق الخارجية والداخلية التي تعوق سير عملية التنمية الاقتصادية وتؤثر على فعاليتها. ويبدو أن الإصلاح الجاري في القطاعات المالية والتجارية بالإضافة إلى سياسات واستراتيجيات التنمية الاقتصادية تركز اهتمامها على المشاريع الكبيرة.

ويمثل انعدام سياسة تشريعية واضحة في ميادين القوانين الاجتماعية والمالية والتجارية أحد الجوانب والصعوبات الأخرى التي تواجه المشاريع الصغيرة والمتوسطة. ويترك غياب مثل هذه السياسة أثراً سلبياً على القوانين الجديدة. ونتيجة لذلك، تنطوي الكثير من القوانين على تناقضات كبيرة ويعتريها خلل ظاهر، مما يستدعي تعديلها خلال فترة وجيزة عقب دخولها حيز التنفيذ أو حتى قبل ذلك في بعض الأحيان. ومما لا يدع مجالاً للشك أن هذا الأمر لا يزيد من الأعباء على كاهل سياسة التنمية داخل كل من الوزارات والمجلس التشريعي الفلسطيني فحسب، وإنما يجعل تنفيذ تلك القوانين صعب المنال.

وقد تسبب أداء السلطة الفلسطينية في المجالات المالية والاقتصادية إلى خيبة أمل في المجتمع الفلسطيني والدول المانحة؛ فالاقتصاد الفلسطيني يعتمد في جانب كبير منه على المساعدات الدولية كما أنه خاضع للسيطرة الاقتصادية الإسرائيلية بشكل مباشر. ولذلك، يعتبر الاقتصاد الفلسطيني هشاً إلى حد بعيد. كما أن العملية الإنتاجية والخدمات والأسواق في فلسطين مقطعة الأوصال، وتخضع حركة البضائع والأفراد بكافة جوانبها للسيطرة الإسرائيلية، مما دفع العديد من المواطنين الفلسطينيين الذين فقدوا مصادر رزقهم بسبب الإغلاق والتضييق المتواصل على حياتهم إلى إنشاء مشاريع أعمال خاصة بهم من أجل تأمين مصادر دخل لهم، وفي السلطة الفلسطينية، تصل نسبة المشاريع الصغيرة والمتوسطة التي توظف أقل من 20 شخصاً إلى 95% على اقل تقديرمن إجمالي المشاريع المسجلة. وتشير البيانات المتوفرة إلى أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة تستوعب ما يقرب من 90% من إجمالي القوة العاملة الموظفة في القطاع الخاص.

وبينما ندرك التحدي الذي يفرزه الوضع السياسي الصعب في الضفة الغربية وقطاع غزة، إلا أن تطوير المشاريع الصغيرة والمتوسطة وتعزيز عملها من الناحية المؤسساتية يمثل أحد العوامل المحورية التي تؤدي إلى خفض نسبة الفقر بين المواطنين الفلسطينيين، وتخلق فرصاً تمكن هؤلاء المواطنين من تأمين مصادر دخل لهم بالإضافة إلى توفير فرص عمل للفقراء منهم. وبالرغم من ذلك، لم تحظ هذه العوامل بالاهتمام المطلوب؛ بل تم تجاهلها بدلاً من ذلك. وآيا كان الأمر، يجب التركيز على الدور الذي يضطلع به القطاع الخاص القوي، ولا سيما باعتباره المحرك الأساسي الذي يدفع عملية التنمية إلى السير قُدماً.

ويمكن أن تؤثر السياسات التشريعية الواضحة المباشرة والغير مباشرة على القطاع الخاص، في نموه وزيادة حجمه. وتشتمل المجالات المهمة للسياسات على أنظمة الضرائب والتجارة، والتنظيم وإجراءات التسجيل والإجراءات الجمركية إلى جانب السياسات الخاصة بالمشاريع الصغيرة والمتوسطة. وعلى وجه التحديد، يتعين إلغاء السياسات التي تفرض قيوداً على مشاريع الأعمال للقطاع الخاص.

تحتاج مشاريع الأعمال، شأنها في ذلك شأن المجتمع بشكل عام، إلى العمل في ظل سيادة للقانون. ولا يمكن أن يتسم قطاع خاص بالقوة ما لم ينشأ إطار قانوني متكامل، بحيث يتم من خلاله حل المنازعات وتسهيل إجراء المعاملات بشكل ناجع بالإضافة إلى حماية حقوق الملكية.

وكما ثبت خلال المراجعات الأولية لهذه القضية، أن السلطة الفلسطينية لم تجر سوى عدد قليل من الدراسات حول موضوع المؤسسات الصغيرة والمتوسطة، ونادراً ما تثير هذه الدراسات أسئلة جوهرية حول علاقة الإصلاحات القانونية بمسألة بناء الدولة وإنهاء الاحتلال، وقد وجدنا أن الدراسات التي أعدت حول هذا الموضوع نادرة إلى حد كبير. ومن جهة أخرى، تمثل غالبية المصادر المتوفرة تقارير أعدتها منظمات غير حكومية، ومؤسسات دولية ولجان خاصة تسعى إلى تعزيز أنماط معينة من الإصلاحات في فلسطين. ومما يبعث على الدهشة أنه على الرغم من أهمية هذه القضية، لم يجر الباحثون سوى قدر ضئيل جداً من التحليل المنهجي. ونأمل بدورنا أن تسد هذه الورقة تلك الفجوة ولو بشكل جزئي.

إن من الأمور الأساسية في تحديد وتوصيف البيئة القانونية والمؤسساتية للمؤسسات الصغيرة والمتوسطة هي تحديد تعريف واضح لمعنى المؤسسات الصغيرة والمتوسطة والكبيرة، حيث أن هذه التعريفات غير متوفرة ولم يتم ذكرها بشكل قانوني واضح. علماً بأن في بعض القوانين يتم التعامل مع هذا الموضوع على أساس المبلغ أو عدد العمال.
إن من المهم أن يتم تحديد تعريف واضح وقانوني للمشاريع الصغيرة والمتوسطة وذلك اعتماداً على رأسمال و/ أو عدد العمال.

ينقسم الاقتصاد الفلسطيني إلى اقتصاد رسمي وغير رسمي والمقصود بالاقتصاد الرسمي هو ذلك الاقتصاد الذي يعمل وفق الأنظمة والقوانين والذي يعمل على دفع الضرائب والرسوم كما يتلق بالمقابل الخدمات والاعفاءت والتسهيلات. إن معظم، إن لم يكن جميع الشركات والمشاريع الكبيرة تتبع الاقتصاد الرسمي وذلك لأن هذه المؤسسات لا تقدر على العمل بشكل خفي أو بعيد عن أعين الرقابة وان معظم هذه المشاريع بحاجة إلى خدمات مستمرة من القطاع الحكومي والمؤسسات المساندة لها.

الاقتصاد الغير رسمي يمتاز بأن معظم أعضائه من المؤسسات الصغيرة والمتوسطة والتي تعمل بدون أدنى ترخيص أو تسجيل ضمن الاقتصاد الرسمي، وبالتالي فإن معظم هذه المؤسسات تعمل خارج النظام الرسمي ولا تدفع ضرائب ورسوم ورخص حسب الأنظمة والقوانين.
إن حجم المؤسسة يحدد مدى قرب أو بعد المؤسسة عن الاقتصاد الرسمي، فكلما كانت المؤسسة صغيرة كلما كانت ضمن الاقتصاد الغير رسمي والعكس صحيح أي كلما كانت المؤسسة اكبر كلما كانت ضمن الاقتصاد الرسمي.

من الأسباب المؤكدة بأن المشرع الفلسطيني كان يعطي الأولوية والأهمية للمشاريع الكبيرة الفلسطينية والأجنبية وكانت معظم الرؤى الاقتصادية في بداية مرحلة السلطة الفلسطينية تتمحور حول المشاريع الأجنبية الكبيرة بما فيها المشاريع الإسرائيلية ومن ضمن المقولات التي كانت تتردد بأن فلسطين ستكون سنغافورة الشرق الأوسط وبناء على هذا التحليل تمت إقامة المناطق الصناعية الحدودية مع إسرائيل والتخطيط لإقامة أكثر من منطقة صناعية حدودية مع إسرائيل من اجل استيعاب المشاريع الصناعية والتجارية الكبيرة الفلسطينية، الإسرائيلية والأجنبية. ومن جملة التشريعات التي تخدم هذا التوجه تم صدور تشريع قانون تشجيع الاستثمار الذي يركز على المشاريع ذات الرأسمال الكبير إضافة إلى جملة من التشريعات والأنظمة والقوانين والتي كانت في معظمها تخدم المشاريع الكبيرة. بناء على ما تقدم فإن من المؤكد بأن المشرع الفلسطيني كان في تلك الفترة يعمل على سن التشريعات التي تساعد على جذب الاستثمارات الفلسطينية، الإسرائيلية والأجنبية الكبيرة.

إن الواقع الفلسطيني ومن خلال التطورات الاقتصادية والسياسية المتلاحقة كادت أن تؤدي بالاقتصاد الفلسطيني إلى اقتصاد تورا بورا بدل سنغافورة لولا فعالية وديمومة المؤسسات الصغيرة والمتوسطة والتي استطاعت أن تتكيف مع التغيرات الاقتصادية والسياسية والأمنية ولفترات طويلة في غياب الأمن والاستقرار بعكس المشاريع الكبيرة والتي تأثرت بشكل كبير نتيجة المتغيرات المتلاحقة والتي أدت إلى إغلاق العديد من المؤسسات أو تسريح عدد كبير من العمال والموظفين في المناطق الصناعية الحدودية أو في مواقع مختلفة أخرى.

إن الحكومات المتعاقبة كما المشرع الفلسطيني لم ينتبه إلى أن معظم الاقتصاد الفلسطيني يعتمد على المؤسسات الصغيرة والمتوسطة حيث أن أكثر من 95% من المؤسسات هي مؤسسات صغيرة ومتوسطة، إلا أن معظم القوانين والتشريعات التي تم مناقشتها وإقرارها في تلك الحقبة تخدم 5% فقط من المؤسسات إن لم تكن اقل من ذلك.
لقد قام فريق العمل بمراجعة سريعة لمجموعة القوانين الاقتصادية، التجارية والمالية الفلسطينية المطبقة حاليا أو في مرحلة النقاش والإعداد. نتيجة هذه المراجعة كانت تؤكد بأن معظم هذه القوانين لا تتطرق إلى موضوع المؤسسات الصغيرة والمتوسطة أو في أحيان أخرى تكون متحيزة للمشاريع الكبيرة على حساب المشاريع الصغيرة والمتوسطة.

من الملاحظ بأن عدد كبير من المؤسسات الصغيرة والمتوسطة تعمل خارج الاقتصاد الرسمي لهو مؤشر على أن النظام القانوني الحالي إنما يشكل عائق على المؤسسات الصغيرة لدخولها في نظام الاقتصاد الرسمي كما أن تطبيق بعض القوانين الجديدة مثل قانون العمل والتأمينات الاجتماعية سوف يزيد من عدد المؤسسات الصغيرة خارج النظام الرسمي وذلك لأن حجم الأعباء والالتزامات المطلوبة من المؤسسات الصغيرة تفوق قدرة هذه المؤسسات على القيام بتسديد التزاماتها.

التلخيص التالي يوضح بعض الأمثلة عن القوانين الحالية ومدى تجاوبها مع احتياجات المؤسسات الصغيرة والمتوسطة:

قانون التجارة: من المعروف أن موضوع الإفلاس هو من المواضيع الهامة في حقل التجارة والتي تمس المقاولة بشكل مباشر إذ أن قرار الإفلاس يؤدي لإنهاء المشروع ووقفه، لذا وكون هذا الإجراء يهم المشاريع بشكل عام وخاصة الصغيرة والمتوسطة التي تكون عادة ذات راس مال ضعيف ومعرضة للتأثر بالاهتزازات المالية بشكل أكبر، فإننا سنعمل في هذه الفقرة على توضيح جوانب الخلل في التشريع المطبق وذلك من وجهة نظرنا، ذلك على أن تكون هذه الدراسة مقارنة بالتشريعات التي نرى أنها أكثر توفيقاً في هذا الجانب.

- هذا وقد عرف القانون الإفلاس في المادة ( 316 ) بحيث نصت على ما يلي:
(( يعتبر في حالة الإفلاس كل تاجر يتوقف عن دفع ديونه التجارية وكل تاجر لا يدعم الثقة المالية به إلا بوسائل يظهر بجلاء أنها غير مشروعة )).
وبالتالي فإنه وحسب ما جاء في هذه المادة فإن الإفلاس كقرار لا يصدر إلا ضد تاجر وليس شخص عادي وكذلك يشترط أن تكون الديون التي توقف عن دفعها هي ديون تجارية وليست مدنية، أما غير ذلك وبعدم توافر هذين الشرطين نكون أمام حالة إعسار وليس إفلاس.
- لكن السؤال المطروح أنه وحماية لإغلاق المؤسسات بمجرد التوقف عن الدفع، فما هي الإجراءات الوقائية التي نظمها المشرع في هذا القانون، ؟ وما هي هذه المراحل إن وجدت؟

إن القانون المطبق فيما يخص موضوع الإفلاس في محافظات السلطة الوطنية الفلسطينية هو قانون التجارة الأردني لسنة 66 وذلك في محافظات الضفة الغربية وقانون الإفلاس الإنكليزي في محافظات غزة، وفي نفس الوقت تم إعداد مشروع لقانون التجارة الفلسطيني لا يختلف في موضوع الإفلاس عن القانون الأردني المطبق حالياً إلا في بعض الإجراءات البسيطة، ولهدا فان القانون يساعد المؤسسات على الإفلاس في أسرع وقت ممكن إلا أن النموذج المغربي يحاول أن يقلل من إمكانية حدوث الإفلاس لما لها من انعكاسات سلبية على الاقتصاد بشكل عام. إن الخلاصة من هذه المقارنة هو أن القانون الأردني يعمل على تسهيل اجراءت الإفلاس بينما في المغرب يتم عمل مجموعة من المحاولات المتواصلة للحيلولة من وقوع الإفلاس ولدعم المشاريع من اجل الاستمرار في العمل.

المحاكم التجارية المتخصصة: تتجه الأنظمة القضائية العالمية نحو التخصص في القضاء، وإن ظل بعضها قائم على مبدأ الوحدة والازدواجية، فأصبحت بعض الدول تخصص محاكم للأحداث، وأخرى للنظر في النزاعات العمالية، وأخرى للبت في القضايا التجارية، هذه هي الصور الغالبة والشائعة لمبدأ التخصص في القضاء.

إن قانون تشكيل المحاكم النظامية رقم (5) لسنة 2001 لم يضمن إنشاء محاكم تجارية متخصصة، ليظل للمحاكم النظامية (الصلح، البداية) صلاحية النظر في المنازعات التجارية أيا كانت وفقاً لقانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية رقم (2) لسنة 2001 وتعديلاته.
إن الناظر لحالة القضاء الفلسطيني يجده في وضع لا يحسد عليه، حيث البطء في الإجراءات، وقلة عدد الكادر القضائي، وتكدس القضايا أمام القضاء، مضى على الكثير منها سنوات دون حل، هذا الواقع لا يشجع بحال المستثمرين ورجال الأعمال الوطنيين والأجانب على الدخول إلى السوق الفلسطيني، علما بأن معظم المستثمرين الوطنيين هم من أصحاب المشاريع والشركات الصغيرة ومتوسطة الحجم، ما يؤدي إلى شل هذه المشاريع القائمة على المبادرة الشخصية.

قوانين السياحة: تعاني المرافق السياحية ومشاريعها الصغيرة في الأراضي الفلسطينية من ضعف الاستثمار فيها لأسباب متعددة، أبرزها تواصل إجراءات الاحتلال في التصعيد والإغلاق وتقييد حرية الحركة والتنقل بين المدن والمحافظات الفلسطينية.
إن المتصفح للتشريعات السياحية في فلسطين يجدها بحاجة للكثير من عمليات المراجعة، ويرى فيها العديد من أوجه القصور، وسنشير هنا إلى بعض الانتقادات التي تناسب المقام، ونرى في التنبه لها دعما للمشاريع الصغيرة والمتوسطة وتشجيعا للقطاع الخاص في الاستثمار في قطاع السياحة:
- إجراءات ترخيص الصناعات السياحية: لوحظ وجود جانب من عدم المرونة في هذا الشأن، فلا بد من تيسير إجراءات ترخيص الصناعات والمشاريع السياحية، حيث جاء في المادة (8/ب) من قانون السياحة سنة 1965 أن من حق وزارة السياحة أن ترفض الترخيص لأي طالب دون بيان الأسباب.
- ألغى المرسوم الرئاسي الذي وحّد قانون السياحة الهيئة الاستشارية التي كانت متضمنة في القانون الساري بالضفة الغربية رقم (45) لسنة 1965.

قانون العمل: أن قانون العمل يؤثر مما لا شك فيه على أية عمل مؤسسة كانت سواء كانت صغيرة أم كبيرة، لكن ما دعا للبحث في قواعد هذا القانون من ناحية مدى ملائمة قواعده القانونية لعمل المؤسسات الصغيرة والمتوسطة هو محاولة استيضاح ما إذا كانت هناك خصوصية خصها المشرع الفلسطيني لهذه المؤسسات خاصةً من ناحية الالتزامات أو الميزات المعطاة لها نظرا لطبيعتها وعدم قدرتها على المنافسة دون تشجيع معين.

التوصيات على قانون العمل: 1) عدم شمول المقاولات الزراعية بكافة فئاتها وفئات عمالها بتطبيق جميع نصوص قانون العمل عليها، بل يجب وضع استثناءات معينة تتناسب بشكل أو بآخر مع إمكانيات تلك المؤسسات. 2) وضع فترة مؤقتة لمدة ما بين 6 أشهر لسنة لتطبيق أحكام قانون العمل على المؤسسات التي تشغل أقل من خمسة عمال خاصة فيما يتعلق بنصوص التأمين الاجتماعي وجعل الأمر اختياريا وليس إجباريا في هذه الفترة. 3) تنظيم مسألة اختراعات وابتكارات العمال نظراً لأهمية هذه المسألة للنظر في النزاعات العمالية الجماعية. 4) إقامة محاكم عمالية متخصصة دائمة أو على الأقل انتداب بعض القضاة للنظر في النزاعات العمالية الجماعية. 5) ما يلاحظ على قانون العمل عدم تخصيص أية أحكام تتعلق بالمؤسسات الصغيرة المتوسطة لذا نقترح الأخذ بخصوصية هذه المؤسسات في بعض أحكام قانون العمل.

قانون التأمينات الاجتماعية: لم يفرق قانون التأمينات الاجتماعية في المعاملة بين مشروعات العمل بغض النظر عن حجمها أو طبيعة العمل الذي تضطلع به، حيث عرفت المادة (1) منه صاحب العمل بأنه: "كل شخص طبيعي أو اعتباري أو من ينوب عنه يستخدم شخصاً أو أكثر لقاء أجر.
إن المتتبع لنصوص هذا القانون، وبخاصة تلك التي توضح قيمة الاشتراكات التي يتعين على صاحب العمل أداؤها للمؤسسة وطريقة دفعها، لا يرى فيها دعما ولا حتى تشجيعا لمشروعات العمل الصغيرة والناشئة، وإن كانت ايجابية عند الحديث عن مشروعات العمل الكبيرة. مما ذكر أعلاه، لا نرى أي مساهمة لقانون التأمينات الاجتماعية في دعم أو تمويل أو تشجيع المشروعات الصغيرة، أو حتى إقرار سياسة أو خطة تتكفل بالاحتفاظ بمركزها ووضعها كما هو.

قانون تشجيع الاستثمار: يعتبر قانون تشجيع الاستثمار من أهم القوانين الاقتصادية، لما لهذا القانون من أثر على نمو الاقتصاد عن طريق جلب واستقطاب رؤوس الأموال للاستثمار في مشاريع إنتاجية تدفع بعجلة الاقتصاد في الدولة إلى الإمام.
إن محاولة لإسقاط الأحكام الواردة في هذا القانون، وعلى وجه الخصوص الأحكام الواردة في الفصل الرابع منه والمتعلقة بالحوافز الاستثمارية على موضوع هذه الدراسة ألا وهو المشاريع الصغيرة والمتوسطة:
الحوافز الاستثمارية وفق التفصيل الوارد في القانون وتقسيمه إلى أربعة شرائح، فإن المتفحص لهذه الشرائح يجد من البديهي أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة وبالمفهوم الاقتصادي والرقمي لرأسمال هذه المشاريع لن تستفيد بأي شكل من الأشكال من هذه الحوافز، نظرا لان قيمة رأسمال هذه المشاريع لن تبلغ الحد الأدنى للشرائح المشمولة بأحكام هذا القانون.

ضريبة الدخل: الضريبة هي فريضة نقدية يدفعها الفرد جبراً إلى الدولة أو إحدى هيئاتها بصفة نهائية، مساهمة منه في تحمل الأعباء والتكاليف العامة دون الحصول على مقابل أو منفعة خاصة.
ومن خلال التمعن في نص المادة (2) من قانون ضريبة الدخل، وبمراجعة الدخول التي منحت الإعفاء من الضريبة التي تقررها أحكام المواد الأخرى من ذات القانون، فإنه يمكن ملاحظة أن المشرع الضريبي الفلسطيني قد عامل كل أنواع الدخول المختلفة وبغض النظر عن مصدرها معاملة ضريبة واحدة متساوية.
التوصية بتعديل القانون الحالي، بحيث يتم مراعاة المشاريع الصغيرة والمتوسطة، وبشكل خاص عند الحديث عن الشرائح والنسب الضريبية، بحيث يتم تقرير نسبة ضريبية مخفضة لمثل هذا النوع من المشاريع.

العملية التشريعية في فلسطين: الواقع أن معضلة التشريع الفلسطيني، تكمن في غياب السياسة التشريعية الفلسطينية أو افتقارها للأسس، أو للإستراتيجية التشريعية، بحيث باتت العملية التشريعية في العديد من الحالات ليست أكثر من إجراء عشوائي، وغير مخطط له، بل إن العديد من التشريعات الفلسطينية قد وضعت كرد فعل على واقعة معينة، أو تلبية لاستحقاق ناشئ عن التزام معين، أو لتفادي انتقاد أو موقف خارجي، وغير ذلك من الأسباب التي أملت على المشرع التحرك لسن هذا التشريع أو ذاك[1].
ويظهر غياب الاستراتيجية التشريعية على صعيد العملية التشريعية الفلسطينية، في العديد من المسائل أهمها: احترام التراتبية في سن التشريعات، عدم العمل وفق سياسة المنظومة التشريعية وغياب سياسة التهيئة. جميع هذه القضايا يجب أن تكون في سلم اولويات المشرع الفلسطيني من اجل العمل على تهيئة البيئة القانونية والمؤسساتية لمشاريع القطاع الخاص وتحديدا المشاريع الصغيرة والمتوسطة.

أهم توصيات الدراسة
إنشاء هيئة مركزية تكون مهمتها رسم السياسة التشريعية، تشكل بالتعاون ما بين السلطتين التنفيذية والتشريعية.

وضع سياسة تشريعية وطنية للمشاريع الصغرى والصغيرة والمتوسطة توجّه المشرع الوطني ، بآلية مواجهة ما يعترضه من متغيرات ومستجدات على المستوى الدولي فيما يتصل بعملية إعداد التشريعات لهذه المشاريع.

تتبنى أغلبية المؤسسات الصغرى والصغيرة والمتوسطة وفقاً لمعلومات مراقب الشركات في الضفة الغربية الشكل القانوني للشركة العادية لادارة نشاطاتها، ولهذا نقترح ابقاء قانون منفصل للشركات العادية بسبب الفوارق الجوهرية لكل من الشركات العادية والشركات المساهمة.

تحديد مراحل عدة قبل إعلان تصفية المشاريع ووضع العديد من الطرق لمحاولة إنقاذ المؤسسات من الإغلاق، إذ أن الهدف من وراء هذا الإجراء هو الحفاظ على حقوق الآخرين وليس معاقبة أي شخص تتعرض مؤسسته لصعوبة معينة – مما سيوفر انتعاشاً أكثر ويسهل من فرص عمل المؤسسات الصغيرة والمتوسطة وتجاوزها للصعوبات التي قد تعترضها والتي تكثر لدى هذه المؤسسات خاصة في بداية نشأتها وتجاوز هذه الصعوبات لدى هذا النوع من المؤسسات يكون أصعب نظراً لضعف قيمة رأس المال.

وضع فترة مؤقتة لمدة ما بين 6 أشهر لسنة لتطبيق أحكام قانون العمل على المؤسسات التي تشغل أقل من خمسة عمال خاصة فيما يتعلق بنصوص التأمين الاجتماعي وجعل الأمر اختياريا وليس إجباريا في هذه الفترة .

عدم شمول المقاولات الزراعية بكافة فئاتها وفئات عمالها بتطبيق جميع نصوص قانون العمل عليها ، بل يجب وضع استثناءات معينة تتناسب بشكل أو بآخر مع إمكانيات تلك المؤسسات .

مما ذكر في الدراسة، لا نرى أي مساهمة لقانون التأمينات الاجتماعية في دعم أو تمويل أو تشجيع للمشروعات الصغيرة، أو حتى إقرار سياسة أو خطة تتكفل بالاحتفاظ بمركزها ووضعها كما هو. وفي سبيل ذلك نود الإشارة إلى بعض الانتقادات على القانون ونقترح بعض الأفكار نرى في إتباعها دعما للمشروعات الصغيرة والمتوسطة
يعاب على القانون عدم تفريقه في المعاملة القانونية بين المشروعات بحسب حجمها. وهذا سلوك يجدر عدم إتباعه، فلا يعقل أن تتساوى المشاريع الصغيرة التي تمارس نشاطا بسيطا وتشغل بضعة أفراد مع المشاريع والمصانع الضخمة التي تستثمر مبالغ طائلة وتشغل أعدادا كبيرة من العمالة، وتستخدم تكنولوجيا عالية.
إن لجوء القانون إلى احتساب كسور الشهر واشتراكات الإجازات عند تحديد مجمل الاشتراكات التي يتعين على صاحب العمل أداؤها يثقل الكاهل المالي للمشاريع الصغيرة والمتوسطة. وبهذا يكون من المناسب إعفاء أصحاب المشروعات الصغيرة من تسديدها.
تعتبر العقوبة المالية المقررة على أصحاب العمل في حالة التأخر في تسديد الاشتراكات لا تتلاءم مع مركز المشروعات الصغيرة، فلا بد من إتباع سياسة أخرى بهذا الصدد تحافظ على المركز المالي لهذه المشروعات.

يخلو القانون، بشكل عام، من سياسات التمويل والإعفاء والدعم للمشروعات الصغيرة والمتوسطة.
لا تشجع أحكام القانون عملية اندماج المشروعات الصغيرة، رغم أهمية دمج المصانع الصغيرة ذات التخصصات المتشابهة للخروج من الأزمات المالية والتسويقية التي تعاني منها، وبخاصة عند تفكير الدول بالانضمام إلى اتفاقيات التجارة العالمية، والدخول إلى الأسواق الدولية الحرة والمفتوحة، والتي قد تتسبب في عدم قدرة تلك المصانع على المنافسة في الأسواق المحلية والخارجية مما سيعرضها إلى الإفلاس والتصفية.
يكون من المفيد تخصيص جزء من موارد صندوق التأمينات الاجتماعية الآتية من اشتراكات المشاريع الضخمة أو من مساهمة الخزينة العامة، لتسديد التزامات المشاريع الصغيرة في حالات الركود الاقتصادي وتقلب مركزها المالي، التي قد تتسبب فيه الأوضاع والظروف السياسية في البلدان، والتي هي سمة الوضع الفلسطيني العام، على أن تتبع في ذلك آلية مناسبة وغير مرهقة لاسترداد التزامات تلك المشاريع.

سن قانون عصري للسياحة يستجيب لمتطلبات المنطقة الفلسطينية وتطلعات العالم الخارجي، وأن يحتوي على الحوافز والضمانات التي من شأنها استقطاب السائحين والمستثمرين في المشاريع والصناعات الصغيرة التي تشتد حاجة المرفق السياحي إليها.

لا تعتمد التشريعات السارية سياسة دعم وتشجيع وتمويل المشاريع الصغيرة والاعفاءات الجمركية والضرائبية.
ومن خلال الاطلاع على أحكام قانون تشجيع الاستثمار في فلسطين والسابق بيانها، فإننا نستطيع القول أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة لا يمكنها الاستفادة من الحوافز الاستثمارية الواردة في القانون، وعليه فإننا نوصي بضرورة الاهتمام بهذا القطاع الاقتصادي المهم وذلك عن طريق التعديل التشريعي الذي يعمل عل إدخال هذا القطاع ضمن أحكام القانون، وقد يتخذ التعديل التشريعي المطلوب إحدى الصور التالية:-

إصدار قانون خاص لتشجيع الاستثمار في المشاريع الصغيرة والمتوسطة.
تعديل أحكام مواد القانون الحالي، بحيث يتضمن التعديل تغيير الشرائح للمشاريع لتشمل المشاريع الصغيرة والمتوسطة.
الاستفادة من نص الفقرة (د) من المادة (24) بأن تقوم السلطة بمنح معاملة تفضيلية أو حوافز خاصة بالمشاريع الصغيرة والمتوسطة.

تعديل قانون ضريبة الدخل رقم (17) لسنة 2004 الحالي، بحيث يتم مراعاة المشاريع الصغيرة والمتوسطة، وبشكل خاص عند الحديث عن الشرائح والنسب الضريبية، بحيث يتم تقرير نسبة ضريبية مخفضة لمثل هذا النوع من المشاريع.
وجود محاكم عمالية وتجارية متخصصة دائمة أو على الأقل انتداب بعض القضاة للنظر في النزاعات العمالية والتجارية .


[1] المرجع السابق، ص4.

Legislation on Tourism in the PA

Legislation on Tourism in the Palestinian Authority

Jamil Salem, part of a research on SMEs

Introduction

Since it is a major source to national economy, states assign special attention to the tourism sector. Believing that the tourism sector enhances social mobility and economic recovery, most states have enacted modern legislation that aim to attract a large number of tourists.

Important forms of tourism are available in some states. Although some states lack necessary resources, they have important religious and cultural sites. Since the rise of the three heavenly religions, Palestine has been famous of religious tourism.

The Palestinian Authority (PA) has recognised the relevance of tourism, particularly religious one. The late President Yasser ‘Arafat issued the Decree Law No. 1 of 1998 Concerning the Enforcement of the Law of Tourism No. 45 of 1965[1] as well as the Regulations promulgated in accordance with it to all Palestinian Territories (the West Bank and Gaza Strip). Therefore, the legal provisions regulating the tourist sector are unified in both the West Bank and Gaza Strip[2].

According to the Decree Law, bureaucratic procedures pertaining to tourism are diminished by transferring powers and capacities exercised by tourism authorities, such as the Tourism Authority as well as its board of directors and advisory board which was operative in the West Bank under Law No. 45 of 1965 to the [Palestinian] Ministry of Tourism and Antiquities in its capacity as the sole administrative and regulatory body of the tourism sector.

In 3 independent sections, I will address the legal basis of tourist structures and industries in Palestine as well as impediments to the business of small enterprises in the tourist sector. I will also evaluate the effective legislation on tourism and its impact on small tourist enterprises.

The legal basis of tourist structures and industries

The Law of Tourism No. 45 of 1965 and Regulation No. 46 of 1966 on Travel Offices promulgated in accordance with it are the main items of legislation that regulate the tourism sector and relevant activities in the West Bank and Gaza Strip. the Presidential Decree No. 1 of 1998 mentioned above also introduces changes to titles and transfers powers and capacities.

The Law of Tourism No. 45 of 1965

Article 2 under this Law defines the meaning of tourist industries as to include tourist and travel offices and companies, tourist transportation, shops of souvenirs and industries of the holy land, hotels, inns, restaurants, rest houses, services of tourist guides, tourist sites, water and buildings allocated by the Ministry of Tourism or any other activity which the Ministry defines.

It should be noted that tourist industries are not defined in an exclusive manner. Only some relevant industries are mentioned as an example. The Ministry of Tourism is endowed a discretionary power to introduce relevant activities under such concept. The Ministry is deemed to be the central body that regulates tourist activities and projects. In addition, it enjoys a judicial personality which authorises it to exercise its powers in conformity with the Law and within the context of its general objectives. In principle, these objectives concern the promotion and development of tourism as well as development and investment in tourist resources so as to increase the national income.

The Law also defines the obligations of the Ministry, including supervision, monitoring, regulation and development of tourist industries. In cooperation with tourist industries, the Law sets and implements comprehensive programmes on tourist advertisement.

Upon recommendation of the Ministry of Tourism, Article (14) grants the Council of Ministers the power to issue and oversee tourist industries as well as decide fees and taxes to collected from them, the manner of collection, financial guarantees to be submitted, the Financial Regulation and regulation of supplies.

The Regulation of Tourist and Travel Offices No. 46 of 1966

In reference of the Law of Tourism mentioned above, the (Jordanian) Council of Ministers approved the Regulation of Tourist and Travel Offices No. 46 of 1966, including the regulation of supplies, advertisement services and construction works for the Tourism Authority[3]; and the Financial Regulation of the Tourism Authority No. 45 of 1966[4]. The Jordanian king promulgated these 2 regulations. The first Regulation makes clear the concept of both the tourist office and the travel office and states the procedures of licensing these offices – whether they are national or foreign as well as the conditions of granting licences. In addition, the Regulation provides for the manner of the function and control mechanisms of the operation of these offices and the penalties imposed on the owners of offices who violate its provisions.

Of particular concern is the meaning of tourist and travel offices. The impact of this Regulation on these offices inasmuch as they are small enterprises will be discussed later.

Article 3 under the Regulation of Tourist and Travel Offices No. 46 of 1966 states that the meaning of travel offices covers each office, establishment and company which has the capacity to deal with travel tickets, obtain travel visas for passengers and ship passengers by sea and air to areas outside the country. Therefore, there is a difference between a tourist office and a travel office: the latter is prohibited form investing in land transportation means as well as internal tourism, whereas the former does not have the power to deal with travel tickets. The drafting of the Articles is impaired and might lead to an obscurity and misinterpretation; both provisions use the preposition from in the defining of the capacities of each office. This preposition implies division; i.e. the capacities and services of one office may overlap with the other since the tasks of either office are not determined in an exclusive manner.

Based on the Law of Tourism as well as the Regulation of Tourist and Travel Offices mentioned above, it should be noted that the Israeli occupation authorities enacted a number of military orders in the West Bank . However, the Israeli military orders have not introduced a substantial change to the Law and Regulation. All these orders did was just a matter of introducing a formal amendment to both the Law and the Regulation. Some orders amended the period of the renewal of the bank guaranty submitted by the office owner[5]. Others added a definition to the content[6], in addition to other amendments[7].

The Presidential Decree No. 9 of 1998 (Bethlehem 2000 Project)

In preparation of observing the third millennium, the late President Yasser Arafat promulgated Presidential Decree No. 9 of 1998 providing for establishment of Bethlehem 2000 Project. According to the Presidential Decree, a public commission with an independent judicial personality, called Bethlehem 2000 Project was established. With its main office in the city of Bethlehem, the entity was affiliated with the PA President.

The Presidential Decree defines the capacities and organisational structure of the commission. Most prominently, the commission is empowered to approve contributions to companies and various economic enterprises so as to achieve the aims for which it was established, thereby directly supporting investment in the private sector as well as small and medium enterprises (SMEs). In order to create a sustainable tourism in Palestine, the commission is responsible for implementing various projects in several fields, including development and rehabilitation of infrastructure projects, tourist facilities, parks, development of traditional industries, rehabilitation of the architectural heritage, increase of the number of hotels and services, restoration of religious and historical sites.

It should be noted that Bethlehem 2000 Project has ambitious and advanced plans that could contribute to supporting SMEs. Some of these plans were carried out. Due to the prevalent political conditions and instability, however, other plans have not been implemented.

Estimations indicate that approximately USD 100 million were invested in private sector projects. A total of 29 enterprises were created to provide residence, accommodation and entertainment programmes as well as to develop traditional handicraft industries.

Impediments to SMEs’ business in the tourist sector

For several reasons, tourist facilities and relevant small enterprises in the Palestinian territories lack investments. The Israeli occupation authorities continue to impose closure on the Palestinian territories and restrict civilians’ movement between Palestinian cities and governorates. In addition, the Israeli authorities implement grave policies against archaeological sites, holy shrines, cultural and heritage locations throughout the Palestinian territories, especially in the cities of Jerusalem and Hebron. The Israelis have stolen many archaeological artefacts from the West Bank and Gaza Strip and transported them to Israel. The Dead Sea Transcripts are but an example. As such, Israel has violated international treaties and obligations, which prohibit the occupying power from attacking or assaulting such properties.

Contrary to many states which give a special attention to SMEs owners due to their role in national development, Palestinian tourist SMEs lack funding provided by the Palestinian government or national institutions. In addition, a policy of attraction towards SMEs is unavailable. Negligence to develop the type of technical and vocational education in developing countries, including that in Palestine, will not promote the economic development process.

Evaluation of effective legislation on tourism in the Palestinian territories

In the context of enacting modern legislation that compatible with the political, social and economic circumstances under the Palestinian self-rule, PA has ideally sought to unify the legal system between the West Bank and Gaza Strip. However, the PA’s approach was not reflected on the tourism sector despite its importance and Palestinian environment’s need to it for particular historical and religious considerations. The Palestinian legislator should have enacted a modern law on tourism that is responsive to the needs of the Palestinian territories and expectations of the outside world. Such a law should have included incentives and safeguards which would attract tourists and investors to SMEs, which tourist sector critically need.

An overview of the legislation on tourism in Palestine reveals that it needs a great deal of review. This legislation encompasses several defects. Below are a number of shortcomings which, if tackled, would support SMEs and encourage the private sector to invest in tourist industry:

- Procedures for licensing tourist industries and enterprises are not flexible and should be facilitated. Article 8/B under the Law of Tourism of 1965 provides that the Ministry is entitled to reject granting a licence for any applicant without stating reasons. Paragraph C under the same Article states that management, exercise or possession of two tourist industries may not be combined, whether directly or indirectly. Undoubtedly, this provision prevents individuals from operating their properties or investing in available enterprises.
- The Presidential Decree, which unifies the Law of Tourism in the West Bank and Gaza Strip, annuls the advisory board included in the effective Law No. 45 of 1965 in the West Bank. The advisory board comprises representatives of the owners tourist enterprises, like hotels, tourist and travel companies and chambers of commerce. The Presidential Decree, however, transfers their powers to the Ministry of Tourism and Antiquities, thereby endowing centralism to the process of decision making related to these enterprises and restricting their efficiency and development.
- Effective legislation does not adopt a policy to support, promote, and fund small enterprises nor does it provide for customs and tax exemptions.
- General provisions regulating tourist SMEs have not been put forward. Tourist industries are not regulated properly. Only tourist and travel offices are regulated. Still, these offices are not regulated in a manner that supports the private sector in its tourist investments.
- The Regulation Concerning Tourist and Travel Offices immunises the decisions taken by the Licensing Authority at the Ministry of Tourism against challenges raised before competent judicial authorities. Such a conduct should not be adopted with reference to such enterprises.
[1] Palestinian Official Gazette, Issue No. 22, November 26, 1998, p. 5. The President exercised his legislative powers because PLC at a recess.
[2] The Law of Tourism No. 45 of 1965 was effective in the West Bank, whereas Law No. 12 of 1962 Concerning the Regulation of Travel and Tourist Companies, Offices and Agencies was operative in the Gaza Strip. The latter law was repealed under Article 7 of the Decree Law mentioned above. The Decree Law applies the law enforced in the West Bank to the Gaza Strip as well.
[3] Jordanian Official Gazette, Issue no. 1921, May 21, 1966, p. 865.
[4] Ibid, p. 869. These regulations will not be addressed as they are not related to this study and merely regulate administrative and financial issues.
[5] Flyers, Orders and Announcements (The Israeli Occupation – the West Bank), Issue no. 64, May 18, 1984, p. 89.
[6] Ibid, Issue no. 52, December 22, 1982, p. 83.
[7] See, the Regulation Concerning Tourist and Travel Agencies (Judea and Samaria) of 5736-1975, ibid, p. 45; and Order No. 917-5741-1981, ibid, Issue no. 49, September 20, 1982, p. 61.