Publication: Institute of Law Birzeit University: The Legal and Organizational Framework of the Legislative Process Management in Palestine

“The Legal and Organizational Framework of the Legislative Process Management”
The research was prepared according to the following stages:
1. Research Methodology
The research was prepared by focusing on two aspects: The theoretical and practical aspects.
Concerning the theoretical aspect we focused on analyzing some of the Palestinian laws such as the Palestinian Basic Law, in an attempt to render the research more realistic.
Moreover, practical interviews were conducted so that the study acquires readers’ credibility with the relevant bodies and major personalities, such as Palestinian Legislative Council (PLC) officials, Diwan Al-Fatwa Wa-Tashri’(Bureau of Drafting and Legislation), and some civil society institutions and former ministers, in order to discuss the main obstacles and difficulties that face the Legislative Process in the PA in general, in an attempt to reach to adequate solutions.
The practical aspect included studying and analyzing the governmental programmes of the former Palestinian Governments. Unfortunately it was difficult to obtain the whole programmes due to many reasons such as the strike and the lack of these programmes especially the governments from (1-4).
Finally, it is worth mentioning that we used the comparative study method in a number of related Arab and Foreign Legislation. The study included the German, French, Canadian as well as the Jordanian and Egyptian experience.

2. Obstacles

The main basic problems we faced while carrying out this study were as follows:
The lack of related references and writings, especially in Arabic language. This obliged us to turn to, and translate, several foreign references which cost time and tremendous effort.
The current situation in the Palestinian Authority especially the strike of the Palestinian Authority institutions including the ministries. This situation prevented us from conducting interviews with the concerned groups.

Research Team

This study was carried out by a number of main and assistant researchers at the Insitutute of Law, Birzeit University according to the following plan:

1. Assem Khalil, supervisor,
2. Fayez Bkerat, researcher and coordinator,
3. Jamil Salem, researcher,
4. Mahmoud Dodeen, researcher,
5. Mahmoud Fayyad, researcher,
6. Zeina Jallad, research assistant,
7. Reem Al-Botmeh,
8. Mahmoud Alawneh, research assistant.

4. Outline of Research Contents

1. Work division:
The study was divided into four main parts, the roles of which were divided among researchers as follows:

· Introduction “The Legislative Plan and the Legislative Priorities”
· First Chapter “The Legislative Plans in PA Areas”
· Second Chapter “Government Management of Legislative Process in its initial Phases: Foreign and Arab Expertise”
· Third Chapter “Conclusion and Proposed Scenarios”

2. Brief Research Outline:
The research was divided as follows:

2.1. Introduction:
It included a description of the importance of the study and of prospective objectives. This chapter tackled the importance of the legislative priorities and their relation with the legislative plan. In addition to the aims of the legislative priorities and the basics of the legislative plan, it also included the role of the President and the Legislative Council in managing the Legislative process in Palestine.

2.2. CHAPTER I: LEGISLATIVE PLANS IN PA AREAS

This chapter is divided into two sections:

Section 1: “Legislative Plan under the Impact of the Palestinian Legal System.”

This section provides an analysis of relevant Palestinian legal texts on different levels, focusing on Basic Law texts, on texts according to Palestinian laws and secondary legislations. The research is summarized by the fact that the Legal Organization of the Government management of legislative process (Government Legislative Plan) is missing, vague, unclear. This has urged us to recommend certain legislative modifications to Palestinian lawmakers, in accordance with the Legislative proceeding plan of the Palestinian Government.

Section 2: “Evaluation of the Legislative Action of Palestinian Governments according to Government Plans”.

Researchers dealt with the successive Palestinian Government plans since the establishment of the PA, divided into three phases:
- Phase 1: pre election period of the PLC (1994-1996)
- Phase 2: since PLC election until the ratification of the modified Basic Law (1996-2003)
- Phase 3: post modification period of the Basic Law for (2003-2006)

The research reflects on the extent of adherence of Palestinian government to Ministerial plans, in terms of implementing proposals presented to PLC. Most of the governmental plans were not sufficiently implemented, due to the absence of a legal body which defines mechanisms for implementing such plans, in addition to political, economic factors which hinder the implementation of Government plans.

2.3. Chapter II: Government Management of Legislative Process in its initial Phases: Foreign and Arab Expertise

This chapter is divided into six sections:

- Section 1: “General presentation of the Government role in Legislative Process Management.” It tackles certain general interpretations regarding the Government Management of the legislative process as well as the legislative policy

- Section 2: “Effect of the ruling System on Legislative Process: French Republic”. It tackles the organizational framework of the legislative process in France in its initial phases, and the role of the Government in the legislative process

- Section: 3: “Management and Organization of the Legislative Process: Canada”. It tackles Government legislative role in Canada, and the way legislative plans are elaborated by the Government

- Section 4: “Role of the Federal Government in Organization/Management of Legislative Plans: Federal Republic of Germany”. This section includes an overview of the law-making process in Germany, organizational framework, governing sources of the legislative plans, groups concerned by legislative plans, and duties of Ministers.

- Section 5: “Legal and Organizational Framework of Legislative Plans Management: Hashemite Kingdom of Jordan”. It tackles the Ministerial communiqué in the Jordanian system, Government Mechanism of elaborating draft laws, and bodies concerned with the definition of legislative plans

- Section 6: Legal and Organization Framework of Programmes and Legislative Plans management: Arab Republic of Egypt”. It tackles ministerial plans in the Egyptian system, the practical framework in the Egyptian experience, the mechanism of converting the legislative programme into a legislative plan.
2.4. CHAPTER III: Proposed Scenarios
The study elaborated on different scenarios and the lessons that can be learned from other countries. These scenarios were divided as follows:

- Role of Diwan Al-Fatwa Wa-Tashri’(The Bureau of Drafting and Legislation) in the Legislative Process Management
- Role of Ministry of Planning in managing the legislative process
- Elaborating potential scenarios to future mechanisms of government action in implementing legislative plans
- Establishment of a central body to be tasked with coordinating the process of setting the legislative programmes and plans.

3. Research Publication
The research was published after revision of the study by an external editor.

Abstract: The Legal Reform of the palestinian Economy: Illusions and Reality

The Legal Reform of the Palestinian Economy:
Illusions and Reality
Abstract
Jamil Salem
The Palestinian legislator assigns a special priority to Palestinian and foreign large enterprises. In the early phase of the Palestinian Authority, most economic visions were focused on foreign large enterprises. A statement that was common then is that Palestine would become the Singapore of the Middle East. Of the pieces of legislation that served this approach was the Law of the Promotion of Investment, which concentrates on enterprises with large capitals. In addition, a number of other regulations were enacted to serve large enterprises. However, the PA did not allocate sufficient importance to the needs of the majority of enterprises: small enterprises.
Consecutive economic and political developments could have caused the collapse of the Palestinian economy. However, active and sustainable small and medium enterprises (SMEs) have kept the Palestinian economy running. In the absence of security and stability, SMEs were able to adapt to economic, political and security changes for an extended period of time. On the other hand, large enterprises were greatly affected due to continuing changes, which led to the closure of several enterprises or dismissing a large number of workers and employees.
SMEs could operate at the time when the state and its institutions faced various financial and security problems.
The paper reviews the package of Palestinian economic, commercial and financial laws which are currently effective or are under discussion and preparation.

Thoughts about issues that can be developed in the Palestinian Labour Law

Issues that can be developed in the Palestinian Labour Law

Jamil Salem & Fayez Bikerat

1. Main enacted Legislation in the Social Sector

The Palestinian Basic Law includes a catalogue of main principles related to social rights which constitutes the basis for prospective legislation. As far as social rights are concerned, there are many basic important rules. Article 25 of the Basic Law states:
1. Work is a right, duty and honour. The Palestinian National Authority shall strive to provide it to any individual capable of performing it.
2. Work relations shall be organised in a manner which guarantees justice and provides security, health, and social insurance to all workers.
3. Organization of unions and guilds is a right which shall be regulated by law.
4. The right to conduct a strike shall be exercised within the limits of the law.
In the same manner, the Basic Law lays down the basis for a social security system in Article 22 which gives much attention to the welfare of families of martyrs, prisoners of war, the injured, and the disabled during the Palestinian search for freedom and self-determination. The Basic Law also contains a provision relating to motherhood and children’s rights. Under Article 29, maternity and childhood welfare are a national duty.
The efforts to reform the social laws started with the inauguration of the Palestinian Authority (PA) and intensified with the inception of the Palestinian Legislative Council (PLC). Accordingly, numerous sessions and meetings were held to discuss reform of the labour law and the need to regulate social welfare.
On March 8th, 1998, after pressure from labour unions, the PLC Commission of Educational and Social Affairs introduced the first labour draft law to the PLC. The draft law sparked off special attention from Palestinian labour unions and NGOs. It was approved by the PLC in the third reading on March 29th, 2000, and it was transmitted to the President for promulgation on April 4th, 2000. The President signed it on April 30th, 2000, but it was not published in the Official Gazette until November 11th, 2001.[1] The draft law had to wait a long period of time before it was signed and published. The main reason was the Palestinian businessmen were hostile to the new law. The labour law is designed to protect the interests of the two parties in labour contract, in accordance with international standards contained in the Conventions of the International Labour Organization and the Arab Labour organization.[2] Moreover, it contains important rules to regulate the rights of children and female workers.
The Labour Law includes a number of articles that define the legal rules pertaining to workers and their relation with employers. These rules set forth a framework of such a relation both on the individual level through the individual work contract and on the collective level in the collective work contracts.
The PA also promulgated a new law called “Rights of the Handicapped Law (No. 4) of 1999”[3] to regulate all aspects connected to people with special needs. This law is highly developed and provides the latter with substantial protection and rehabilitation in the society. The law grants them tax and customs exemptions, and the ministries have to adjust their work to meet those people’s special needs for facilities in education, work, transport and telecommunication.
Another important draft law was introduced to the PLC pertaining to social legislation. It was the draft Law of Social Insurances, which was promulgated on October 19th, 2003.[4]
It is worth mentioning that there are still several draft laws waiting before the PLC, such as the draft Insurance against Unemployment Law, the draft Social Security Law, the draft Social Care Law, the draft Youth Care Law.

2. Major Difficulties in the Implementation of the enacted Legislation

The enacted laws suffer severe difficulties in the implementation phase for several reasons. Some argue that the Palestinian budget could not afford the high cost of the implementation of these laws; others mention the uncertain political and deteriorating economic situation. The lack of experience in the relevant official institutions (ministries, courts) and insufficient public awareness constitute major impediments.
In light of legal problems related to the enforcement of the provisions of the Palestinian Labour Law No. (7) of 2007, a number of issues still represent legal impediments to the best enforcement of this law despite the fact that it was promulgated along with a number of secondary items of legislation necessary for its implementation. These issues include the following:

Amendment of a number of Articles under the Labour Law:

Although the Labour Law was promulgated a long time ago, a number of provisions constitute legal gaps that must be handled so that the law can function in a better manner. Such provisions must also be tackled in order to cover as well as regulate labour relations in an integrated and equitable manner, preserving rights of all parties to labour contracts. In addition, the nature of the legal criterion defining labour relations is still obscure. According to the provisions of this law, a number of categories of labours are also excluded from enforcement. Furthermore, some other relations are still not wholly regulated, including workers under probation, vocational and professional training.

Finalise developing secondary legislation necessary for implementing the Labour Law
Even though the majority of secondary legislation necessary for the enforcement of the Labour Law No. (7) of 2000 were promulgated, a number of other items of legislation have not. For example, secondary legislation regulating the training contract, work of house maids, etc. has not yet been enacted.

Draft Law on the Formation of Labour Courts

It is acknowledged that labour courts should have their own particularity in terms of formation and jurisdiction. Since labour cases are urgent, labour courts should have their own litigation proceedings. In fact, Palestinian laws provide for the formation of labour courts. Therefore, a special legal regulation must be in place to regulate such courts.
There are no provisions under the Palestinian Labour Law and the Law of the Formation of Regular Courts indicating the existence of specialized labour courts. The formation of specialized labour courts that adjudicate labour disputes in particular will make it easy for workers to obtain their rights. At the same time, these courts will facilitate the operation of enterprises in terms of expediting examination of disputes arising with workers. In addition, a specialized court with a broad experience in workers’ affairs will have jurisdiction to adjudicate labour disputes.

The Law on Unions

Following the approval of the Labour Law No. (7) of 2000 (which has repealed the Jordanian Labour Law No. (21) of 1960 and amended Law No. (2) of 1965 that were in force in the West Bank) unions in Palestine have become to witness a legal vacuum. In one aspect, several unions have been created without being officially registered. More significantly, many provisions under the Palestinian Labour Law necessitate the creation of a strong and reliable union representation in order to implement them.
Furthermore, multiple authorities governing unions’ function contribute to downgrading the role of these unions. Three types of unions fall under the jurisdiction of the Ministry of Labour: Labour Unions, Employers’ Unions and Mediatory Unions. These include laboratory medicine unions, X-ray and dental technicians, nurses, pharmacist assistants as well as natural and functional therapists. Both unions of workers and employers suffer from the problem of multiple authorities, including the General Union of Employers, Federation of the Chambers of Commerce, Coordination Council of the Private Sector, etc.

[1] Palestine Gazette (Palestinian National Authority) issue 39 of November 25th, 2001, at 7.
[2] Examples of such conventions of the international Labour Organization are C183 Maternity Protection Convention (2000); C167 Safety and Health in Construction Convention (1988); C138 Minimum Age Convention (1973); C131 Minimum Wage Fixing Convention (1970).
[3] Palestine Gazette (Palestinian National Authority) issue 30 of October 10th, 1999, at 36.
[4] Palestine Gazette (Palestinian National Authority) issue 48 of January 29th, 2004, at 7.

Informal Justice: Rule of Law and Dispute Resolution in Palestine

The Institute of Law at Birzeit University established a Law and Society Department as part of the ongoing efforts to reflect on the development of law in the West Bank and the Gaza Strip. One of the prerequisites for an effective legal system is the existence of a community of legal scholars not only with expertise and technical skills but also with the capacity to reflect on the development of law from a variety of perspective and its relation to society.
This field of research and approach is very innovative and of particular importance in the Palestinian context. In the Palestinian academic arena, an interdisciplinary approach to legal issues is lacking. The team members of this department are composed from researchers from different backgrounds to ensure the multi-disciplinary aspect of the elaborated research themes.

The research on the informal justice system dealt with an important subject and fills a gap in research as there has been no major study on the interplay between customs and law in contemporary Palestine.

The book “Informal Justice: Rule of Law & Dispute Resolution in Palestine” was published in Arabic and translated into English: Both versions can be downloaded from the following links:
Arabic:
http://lawcenter.birzeit.edu/iol/ar/project/outputfile/5/InformalJustice.zip
English:http://lawcenter.birzeit.edu/iol/en/project/outputfile/5/8a1ae81849.zip

Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit in Palästina

Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit in Palästina
Zusammenfassung eines Vortrages von Jamil Salem in Ramallah

Eine unabhängige Gerichtsbarkeit stellt eine condition sine qua non für die Entwicklung von Entitäten, die sich auf die Herrschaft des Rechts berufen. Gut ausgebildete Richter stellen eine Garantie für den Schutz von Grundrechten und werden oft von schwachen Gruppen und Minderheiten als Verteidiger Ihrer Menschenwürde betrachtet. Sie überwachen Akte der Exekutive und stellen ein Bollwerk gegen arbiträre Gewalt dar. Sie sind die Beschützer von individuellen Menschenrechten und treten oft als soziale Erzieher, Vertreter einer Veränderungsbewegung auf. Sie bewegen die Gesellschaft ihre Werte neu zu überdenken, in dem Sie diese ermutigen schwierig Fragen zu stellen.
In Palästina ist die Entwicklung und Förderung der Gerichtsbarkeit im besonderen wichtig, da diese eine besondere Rolle im Staatswerdungsprozess spielt, welcher versucht sich von den Fesseln kolonialer Vergangenheit zu befreien daraufabzielend Menschenwürde für jedermann zu gewährleisten.
Eine unabhängige Gerichtsbarkeit stellt den Grundpfeil für Demokratie dar. Diese bedingt, dass Richter unabhängig von der Exekutive und Legislative sind und dass sie ihre Entscheidungen auf Gesetze und fundamentale Rechtsgrundsätze basieren, inklusive Menschenrechtsbestimmungen, während sie jegliche politische Einmischung blockieren.
Eine unabhängige Gerichtsbarkeit fördert die Verantwortlichkeit in einem demokratischen Wesen, in dem sie versichert, dass niemand über das Recht steht. Eine solche rechtsstaatliche Einrichtung stellt einen Schutzschild gegen externe Einflüsse dar und versichert dass Richter ihre Entscheidungen ohne Angst und Gefälligkeit fällen können, einzig basierend auf das Recht. Es bedeutet, dass Richter unpopuläre Entscheidungen im Namen von Menschenrechten und Verteidigung von gefährdeten Parteien treffen können.

Historische Position der Palästinensischen Gerichtsbarkeit

Während individuelle Richter in Palästina nicht abneigt sind eine solche Haltung in der Gesellschaft einzunehmen, blieb die Gerichtsbarkeit lange Jahre ohne die notwendigen Mitteln. Im Gegenteil, die Gerichtsbarkeit wurde historisch unterminiert und musste viele Herausforderungen und Demütigungen ertragen. Missachtung und kolonialer Antagonismus dem Prinzip einer unabhängigen Justiz gegenüber haben das Selbstbewusstsein der Richter seit der ottomanischen Herschafft negativ beeinflusst. Das heutige Justizwesen hat ein unterentwickeltes System geerbt. Dieses System besaß schwache Strukturen, eine schwach ausgebildete Richterschaft, unangemessene Gebäude, inadäquate Ressourcen, und ein jegliches Fehlen von unabhängigen Rechtsdurchsetzungsmechanismen. Richter wurden nicht verschont von der Besatzungsmaschinerie. Berufliche Einschränkungen, mangelnde Bewegungsfreiheit, personelle Unsicherheit und Geringschätzung der menschlichen Würde waren die Hauptmerkmale dieser systematischen Verhinderung der Richter ihren Beruf ordnungsgemäß auszuüben.
Dazu kommt, dass das Rechtssystem in Palästina konfus und verwirrend ist. Das Westjodanland und der Gaz Streifen entwickelten sich unter unterschiedlichen Rechtssystemen. Das Westjordanland wurde vom kontinentaleuropäischen Rechtssystem beeinflusst, während jenes im Gaza Streifen viele Merkmale des „Case Law“ Systems übernommen hat. Neueste Versuche der palästinensischen Autonomiebehörde das Rechtssystem zu vereinheitlichen und kodifizieren waren nur teileweise vom Erfolg gekrönt, da die ausgeprägten Rechtstraditionen ihre Schatten weiters auf die Praxis werfen. Im selben Augenblick, viele Bestimmungen von der ottomanischen Periode, britischen Mandatszeit und israelischen Besatzung blieben in Geltung.

Evolution des Justizwesens unter Palästinensischer Selbstverwaltung seit 1994

Seit ihrer Schaffung im Jahr 1994, unternahm die palästinensische Autonomiebehörde unterschiedliche Schritte, um die Herrschaft des Rechts zu stärken und die institutionelle Unabhängigkeit der Gerichtsbarkeit durch verfassungsrechtliche Garantien zu gewährleisten.
Nichtsdestotrotz, litt in den ersten fünf Jahren der Autonomiebehörde, die Gerichtsbarkeit an politische Einmischung und Missachtung von Gerichtsentscheidungen. Extreme Menschenrechtsübertretungen und Rechtsunsicherheit waren die Folge.
Trotz der Einmischung der Exekutive in der Arbeit der Gerichte, spielten Richter eine Hauptrolle als es um die Verteidigung von Menschenrechten ging. Das palästinensische oberste Gericht fällte unterschiedliche Entscheidungen als die Exekutive unangemessene Ausübung von Gewalt anwandte gegen politisch unbeliebte Bewegungen. Diese Entscheidungen wurden nicht immer voll respektiert und die Menschen suchten alternative Mittel, um sich Recht zu verschaffen. Während dieser Zeit entwickelte sich ein paralleles Rechtssystem, das sich auf Gewohnheitsrecht, Familientraditionen und unterschiedliche Mitteln der friedlichen Streitbeilegung beruht. Doch dieses System barg in sich gefährliche, undurchsichtige Strukturen, und resultierte in einer Verschlechterung der rechtspolitischen Landschaft.
Nur unter öffentlichem Druck von palästinensischen und internationalen Menschenrechtsorganisationen und Abgeordneten des palästinensischen Legislativrates, begann die Autonomiebehörde das Rechtswesen zu reformieren. Im Jahr 1999, wurden unterschiedliche Gesetze vorbereitet, die explizit die Unabhängigkeit der Gerichte festschrieben und verfassungsmäßig garantierten. Die wichtigsten Gesetze waren: Das Gesetz über die Formation von Zivilgerichten aus dem Jahr 2001, das Judicial Authority Law aus dem Jahr 2002, und die Bestimmungen im Grundgesetz über die Unabhängigkeit der Gerichte.
Diese Rechtsakte waren wichtig aus drei Hauptgründen:
Erstens, legten diese umfassenden Akte das Fundament für eine moderne Gerichtsbarkeit. Sie rationalisierten das Rechtssystem in einen klaren Gerichtsaufbau: Danach entstanden Bezirkgerichte, Gerichte erster Instanz und Höchstgerichte. Formell wurden beide Rechtssystem im Westjordanland und Gaza vereinheitlicht, das erste Mal seit 1948.
Zweitens, inkludierten diese Gesetze, international anerkannte Garantien für die Unabhängigkeit der Gerichte.

Drittens, inkorporierte die Rechtsreform wichtige Menschenrechtsbestimmungen. Für das erste Mal in der palästinensischen Geschichte wurden die Grundrechte der Palästinenser in einem verfassungsrechtlichen Dokument festgeschrieben.

Der momentane Kontext:

Das Bedürfnis für eine unabhängige Justiz, die sich auf Menschenrechte und festgeschriebenes Recht beruft war nie größer. Der Erfolg der Hamas bei den letzten Wahlen erzeugte verfassungsrechtliche Konflikte zwischen der Legislative und Exekutive und gab die Nahrung für mehr Gewalt auf den Strassen. Der generelle Untergang der Herrschaft des Rechts wurde beschleunigt durch den Boykot des Quartetts (UNO, USA, EU, Russland).
Mitten erbitterter verfassungsrechtlicher Konflikte zwischen Premier Minister Hanniyeh und Präsident Abbas und der resultierenden Abwertung von Menschenrechten, ist es mehr als deutlich geworden, dass die Gerichtsbarkeit eine zentrale Rolle spielt in jeglichem Versuch die Herrschaft des Rechts zu stärken und die Menschenwürde in Palästina zu respektieren.
Unterstützung des Justizwesens in Palästina: Was muss getan werden?
Unabhängige Gerichtsbarkeit und Achtung der Menschenrechte benötigen:
· Eine qualifizierte Richterschaft, die sich als Verteidiger von Menschenrechten sieht, gleichzeitig beharrend auf ihre Unabhängigkeit
· Eine starke Zivilgesellschaft, die das Prinzip der Unabhängigkeit unterstützt und mit Leben füllt.
Der Sprecher setze seinen Vortrag fort, in dem er über unterschiedliche Projekte sprach, die sich mit Richtern in Palästina beschäftigen. Es handelt sich dabei um Fortbildungsprogramme. Das Institute of Law arbeitet sehr eng mit Richtern in Palästina. Die rechtswissenschaftlichen Mitarbeiter des Instituts entwickeln neue Lehrunterlagen und verwenden dabei den neusten Stand der Technik. Durch die Rechtsdatenbank, die das Institute of Law entwickelt hat, ist es möglich elektronisch alle Gesetze seit der ottomanischen Herrschaft und alle Entscheidungen die die Gerichte gefällt haben zu finden.
Der Sprecher, Jamil Salem, lud die Juristen aus der Schweiz nach Birzeit University, wo sie mehr Einblick in die Arbeit rechtswissenschaftlichen Arbeiter haben können…

Internationales Rechtsinformatik Symposium (IRIS 2007)

IRIS 2007
http://www.univie.ac.at/RI/IRIS2007/
http://www.univie.ac.at/RI/IRIS2007/IRIS07_0702.pdf

Tagungsnotizen "IRIS 2007" — Zehntes Internationales Rechtsinformatik-Symposion in Salzburg
JurPC Web-Dok. 39/2007, Abs. 1 - 27
http://www.jurpc.de/aufsatz/20070039.htm#u11

Palestine Yearbook of International Law- Volume 13

This well-established and widely-respected Yearbook, is a primary source of information on significant and topical legal issues relating to the Palestinian territories. It provides, in a single annual volume, not only leading articles on topics of major interest to the international legal community, but also key legislation, court decisions, legal cases, treaties, reslolutions, special reports, and other relevant legal material translated from the original Arabic or Hebrew into English.
The Thirteenth Volume of the Palestine Yearbook of International Law, which is jointly published by Martinus Nijhoff Publishers and the Institute of Law at Birzeit University, is devoted to the theme of the Wall and especially to the Advisory Opinion of the International Court of Justice. It provides a background into the legal arguments and a legal analyses on aspects of the Advisory Opinion and the legal obligations it imposes on third states. The obligations on the European Union under the European Community’s Terms of Preferential Trade with Israel are dealt with in particular. Finally, the legal position of children detained or imprisoned by Israel is explored from the perspective of the UN human rights system. The documents related to the Advisory Opinion are assembled in a Special Dossier and preceded by a substantial introduction. The documentary section includes Israeli legislation and judicial cases and a selection of international legal documents and reports, mostly from UN bodies and agencies. A final section comprises books reviews on various aspects of Palestine and the law.
This volume includes the following articles, documents, and book reviews:
I. Articles
1. John Strawson, British (and International) Legal Foundations for the Israeli Wall: International Law and Multi-colonialism,
2. François Dubuisson, The Implementation of the ICJ Advisory Opinion concerning the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory,
3. Stephanie Koury, Why this Wall?
4. Victor Kattan, The Wall, Obligations Erga Omnes and Human Rights: The Case for Withdrawing the European Community’s Terms of Preferential Trade with Israel
5. Catherine Cook, Adam Hanieh and Adah Kay, Discrimination and Denial, Israel and Palestinian Child Political Prisoners: A case study of Israel's manipulation of the U.N. human rights system

II. Special Dossier
The Advisory Opinion of the International Court of Justice on the
Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory
Introduction: A Vindication of Palestinian Rights………………………... Jean Allain
1. Written Statement submitted by Palestine to the International Court Of Justice with respect the Request for an Advisory Opinion regarding Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (30 January 2004)
2. Advisory Opinion of the International Court of Justice on the Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory (9 July 2004)
3. Map 1 – The Wall in Occupied Palestinian Territory including East Jerusalem
4. Map 2 – Historical Division of Palestine
5. Map 3 – The Wall in the West Bank
6. Map 4 – The Wall and Israeli Settler Population in the West Bank
7. Map 5 – The Wall and Water Resources in the West Bank

III. Book Reviews
1. Palestine, Palestinians and International Law
Francis A. Boyle and
2. International Law in the Middle East, Closer to Power than to Justice
Jean Allain
Reviewed by………………………………………………………Maha Najjar
3. Stolen Youth: The Politics of Israel’s Detention of Palestinian Children
Catherine Cook, Adam Hanieh, Adah Kay
Reviewed by…...............................................................Farkhanda Zia Mansoor
4. Records of Dispossession: Palestinian Refugee Property and the Arab-Israeli Conflict
Michael Fishbach and
5. Access Denied: Palestinian Land Rights in Israel
Hussein Abu Hussein and Fiona McKay
Reviewed by …………………Erin Alexandria Brown and Anna Mackowiak

http://www.brill.nl/default.aspx?partid=18&pid=24080

Judicial Responsibility & Accountability

Abstract & Research Outline
Judicial Responsibility& Accountability
Jamil Salem & Reem Al-Botmeh

A. Abstract

Judicial Responsibility is one of the sensitive issues to discuss it object is the individual legal system and the judiciary in this system even more, the judge and court. It is an institutional and individual matter that is related to the judiciary and its institutional function as well as the Judge exercise of these functions. Judicial Responsibility has multi facets expressions which differs form one legal system to another depending on the difference in viewing as a matter for the parties or a public mater concern as well as the case as in systems. The level of powers that the Judiciary has in certain legal system is another major differentiating factor, as is the openness or secrecy of the judicial proceedings. Nevertheless, the issue of responsibility always reflects a certain relationship of the subject to social values which differs from one society to another as well from time to time.

The term Judicial Responsibility is not a clear cut one. It covers both judicial power and accountability for use of that power. Power in this context signifies not only legal authority but also legal duty of the judges and courts, to exercise the governmental function of adjudication. Furthermore, Judicial responsibility is not only the area of legal practice that encompasses the duties of the judge to act in a professional manner, obey the law, avoid conflicts of interest, and put the interests of clients ahead of his/her own interests. A professional responsible judiciary reconciles the twin goals of democratic legitimacy and legal legitimacy. This requires much more than restating platitudes about independence and accountability. It elaborates on aspects such as the rational of judicial independence, the relation between judicial performance systems and promotion, recruitment procedures, evaluation during initial and continuing education programs, codes of ethics, and the role of the judiciary towards other state branches and society in general.

The debate over the qualities that make a good judge seems intractable because there is no shared set of expectations about a judge’s role in society. Some accept as a political inevitability that judges are decision makers and de facto legislators, and accordingly evaluate judges by the political impact of their decisions. Others expect judges to fight to preserve their complete independency as if any form of accountability would pose a threat. Judges perform a public service and are part of a State institution. It is thus fully appropriate to evaluate how they perform their duties, always bearing in mind that they are part of the judicial system, which has to be considered as a whole.

A research on the functioning of professional evaluation, accountability, and discipline of judges has both scientific and practical implications. The empirical analysis of who does what in performing those functions in the various judicial systems (the Ministry of Justice, the judicial councils, elected representatives of the judiciary, the judicial hierarchy, etc.) illustrates also the varying conceptions of internal and external judicial independence.

Through the comparative analysis of the solutions adopted by different countries we will provide basic information needed to evaluate important features of the relation between judicial independence and judicial accountability: in particular it will raise the question of what is the proper balance between the protection of judicial independence in the evaluation of professional performance on the one hand and other no less important values like those of guaranteeing the citizens judicial efficiency and high professional qualifications of those that have the solemn responsibility to administer justice.
By critically assessing and comparing the legal and institutional framework for judicial and professional responsibility in the Palestinian Authority with other countries, it is hoped to highlight the kind of reforms that are more urgently needed to contribute to policy directives that helps both those in power and those working in the judiciary and judicial training programs.

The actual gaps and needs in the Palestinian legal and institutional framework will be identified. Best practice examples will be an important element to identify practical solutions and options to develop a regulatory framework that enables the judiciary to fulfill its role in enhancing and protecting the rule of law.
To be practical, specific and tailor, the research team will develop recommendations how to overcome existing deficits in the most efficient and effective manner.

We will view the issue of Judicial Responsibility in three levels

B. Research Outline


I. The Conceptual Framework of Judicial Responsibility


This part of the research sets out to outline the elements of Judicial Responsibility and the common approaches to it, thus attempting to bring a clear understanding of the concept of judicial responsibility and its link with concepts of Judicial Immunity. It will also discuss the tension between Judicial Accountability and Judicial Independence.

II. Mapping out Models and Types of Judicial Responsibility

In order to understand in details the issue of Judicial Responsibility and Accountability it is important to understand the imperatives it entails. Hence, it is important to establish the different types of accountability as well as the different models in various legal systems. There are various ways to classify types of judicial accountability it can be Individual and collective, formal or Scrutiny by civil society, or content, process and performance accountability. It can take as well different categorization which you find literature classifies accountability into, Political accountability, societal accountability, legal accountability of the state and legal accountability of the judge. From this various types of accountability emerge various models n different legal systems.

In this context we will examine the element of Political accountability which includes recruitment of Judges, initial and continuing training and tenure the extent to which Judges are accountable to other branches of the government for appropriation and definition of jurisdiction. Decisional accountability, which includes the manner in which judges are held accountable for rulings and decisions. This covers the content, process, performance as well as evaluation of the performance and competence of judges. Behavioral accountability involves judicial conduct made subject to disciplinary measures. Finally, Legal Accountability, which involves the personal accountability of the judge as well as the state legal accountability.

III. Which Model of Judicial Responsibility for Palestine?

This part will examine the Judicial Responsibility in the context of the Palestinian Judicial system in order first to illustrate the elements of this Responsibility, establish to which model does it fellow, and asses the efficiency of it. Criticisms (if any) that are levied in the Palestinian Authority with reference to the various aspects of Judicial accountability mentioned above.

C. Methodology

In this study we will take the following steps to achieve the above mentioned outline:
- Comparative approach which depends on reviewing the available literature on the issue at hand from various legal systems.
- Interviewing numbers of judges in order to establish the current practice.
- Critically asses the current laws and regulation in hand.

D. Bibliography

- Andrew Le Sueur: Developing Mechanisms of Judicial Accountability in UK, 24. Journal of Legal Studies, Oxford 2004;

- Andras Sajo: Judicial Integrity, Martinus Nijhof Publishers, Leiden/Boston, 2004;

- Antony Lamer: The tension Between Judicial Accountability and Judicial Independence: Canadian Perspective, 8. Singapore Academy of Law Journal, Singapore 1996;


- A.T. Kronman: The lot lawyer, Failing Ideals of the Legal Profession, Cambridge, London, 2003:

- Cynthia Grey: The Line between Judicial Error and Misconduct: Balancing Judicial Independence and Accountability, 32 Hofstra Law Review, New York 2004

- Danzl: Kommentar zu Geschäftsordnung für die Gerichte I. und II. Instanz, Manz Verlag, Wien 2002;

- Fabrizy: Die österreichische Strafprozessordnung, Kurzkommentar, 9. Auflage, Manz Verlag, Wien 2004;

- Fasching: Kommentar zu den Zivilprozessgesetzen, 2. Auflage, Manz Verlag, Wien 2000;

- G. Canivet and J. Joly-Hurard, La déontologie des magistrates, Dalloz, 2004;

- Heyde: Justice and Law in the Federal Republic of Germany, Heidelberg, 1994;

- Hoffmann-Riem: Modernisierung von Recht und Justiz, Frankfurt a/M, 2001;

- James Andrew Wynn & Eli Paul Mazur: Judicial Diversity: Where Independence and Accountability Meet, 67. Albany Law Review, New York 2004;

- Jeffery M. Shaman: Judicial Immunity from Civil and Criminal Liability, 27. San Diego Law Review, San Diego 1990;

- J. Vincent, S. Guinchard and A. Arinaud: Institutions judiciaires Organisation. Juridictions. Gens de justice, Dalloz 7th ed., 2004 ;

- Klaus F. Röhl, Gerichtsverwlatung und Court-Management in den USA, Köln, 1993;

- Kopp-Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. ed., 2003;

- Lois G. Forer: Judicial Responsibility and Moral Values, 29. Hastings Law Journal, 1978-1979;

- Martian Friedland: Reflection on a Place Apart: Judicial Independence and Accountability in Canada, 68 University of New Brunswick Law Journal, New Brunswick 1996;

- Maxmilian J.B. Welker: Judging the Judges: A Case Study in Judicial Responsibility, 5. University of Puget Sound Law Review, Washington 1980-1981;

- Muro Cappellite: Who watches the Watchmen? Comparative study on Judicial Responsibility, 31 American journal of Comparative Law

- M. Fabri, J.P. Jean, P. Langbroek and H. Pauliat: L’administration de la justice en Europe et l’évaluation de sa qualité, Paris, Montchrestien, 2005;

- Michil Graziadi & Ugo Matti: Judicial Responsibility in Italy: A New Statue, 38. American Journal of Comparative Law, New York 1990;


- Odette Buitenda: Good judges are not born but made, recruitment, selection and the training of judges in the Netherlands, in: Marco Fabri and Philip Langbroeck, eds., The Challenge of Change for Judicial Systems, Amsterdam/Washington 2000;

- Randy Holland & Cynthia Gray: Judicial Discipline: Independence with Accountability, 5 Wiedner Law Symposium Journal, 2000;

- Robert E. Derchsel: Accountability, Representation and the Communication Behaviour of Trial Judge, 40 Western Political Quartely, Utah 1987;

- Rojer Handburge: Judicial Accountability and Independence: Balancing Incompatibles, 49. University of Miami Law Review, Miami 1994- 1995;

- Sandar Berns: Judicial Decision Making and Moral Responsibility, 13. Adelaide Law Review, Adelaide 1991;

- Schmidt-Ränsch: Deutsches Richtergesetz, 5th edition, 1995;


- Sephar/Fellner: Richterdienstgesetz (RDG) und Gerichtsorganisationsgesetz (GOG). Kommentar, 3. Auflage, Manz Verlag, Wien 1999;

- Stohanzl: Jurisdiktionsnorm und Zivilprozessordnung, 15. Auflage, Manz Verlag, Wien 2002;


- Toharia, Jose Juan: “The Organization, Functioning, and Evaluation of the Spanish Judicial System, 1975-2000: A Case Study in Legal Culture,” in Lawrence M. Friedman & Rogelio Perez Perdomo, Legal Culture in the Age of Globalization: Latin America and Latin Europe, Stanford, CA: Stanford University Press, 2003;

- Yohav Dotan: Judicial Review and Political Accountability: the Case of the High Court of Justice in Israel, 32. Israeli Law Review, Tel Aviv 1999;

- Brochure of the Austrian law professions: Dr. Wolfgang Fellner, Dr. Anton Paukner: “Die Organisation der Rechtsberufe in Österreich”, JMZ 600.00/25-III.1/2002; available at http://www.bmj.gv.at/ „Infobroschuren“;

- Austrian laws and judiciary available at: http://www.ris.bka.gv.at/;


- The Bangalore Code of Judicial Conduct, drafted by the Judicial Group on Strengthening Judicial Integrity;
-
- Justice et institutions judiciaires, sous la direction de P. Truche, La Documentation française, 2001;
-

Legislative Frame for SMEs in Palestine: Summary

خلاصة

الاطار القانوني والمؤسساتي للمشاريع الصغيرة والمتوسطة
في فلسطين

مقدمة إلى
مؤتمر تطوير المؤسسات الصغيرة والمتوسطة في فلسطين

كانون اول 2006

اعداد

الدكتورغسان فرمند
الاستاذ جميل سالم
الاستاذ ثائر ابو بكر

الإطار القانوني والمؤسساتي للمشاريع الصغيرة والمتوسطة في فلسطين

خلاصة
يتألف النظام التشريعي الفلسطيني من مجموعة من التشريعات التي سنتها مختلف السلطات التي تعاقبت على الحكم في فلسطين، ومنذ تأسيس السلطة الفلسطينية، برزت عملية تشريعية تضع ضمن أهدافها خلق انسجام بين التشريعات السالفة وتوحيدها، بالإضافة إلى سن تشريعات جديدة وإصلاح المؤسسات القانونية. وفي هذا السياق، برزت الحاجة إلى إجراء الإصلاحات القانونية في مجالات القوانين المالية والتجارية من قبل العديد من الجهات المحلية التي تمثل شريحة واسعة من السياسيين الفلسطينيين ومؤسسات المجتمع المدني والنشطاء والمفكرين. كما طالبت جهات خارجية بتنفيذ هذه الإصلاحات القانونية، ومما لا شك فيه أن أياً من المطالب الداخلية والخارجية لإجراء الإصلاح لم تتفق بالضرورة على أجندة أو مفاهيم أو دوافع مشتركة.
وعلى الرغم من إعلان السلطة الفلسطينية الشروع في تنفيذ سياستها الإصلاحية، والتي تضع على رأس سلم أولويتها إصلاح التشريعات الاجتماعية والمالية والتجارية، إلا أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة لم تحصل على الاهتمام المطلوب والمناسب في إطار العملية التشريعية. أن المؤسسات الاقتصادية الفلسطينية والدولية، كالبنك الدولي، ضغطت على السلطة الفلسطينية من اجل إجراء إصلاحات تشريعية، ومن شأن ذلك دفع السلطة الفلسطينية في اتجاه لتسريع وتيرة الإصلاحات التشريعية في ميادين القوانين المالية والتجارية.

ولقد قامت السلطة الفلسطينية بسن العديد من التشريعات المتعلقة بالقوانين التجارية والمالية (مثل قانون تشجيع الاستثمار لسنة 1998، وقانون العمل لسنة 2000، وقانون الضرائب رقم (17) لسنة 2004، والقانون رقم (2) لسنة 2000 بشأن تنظيم عمل الوكلاء التجاريين، وقانون التحكيم لسنة 2002، وغيرها). ومع ذلك، لم يزل عدد من العوائق الخارجية والداخلية التي تعوق سير عملية التنمية الاقتصادية وتؤثر على فعاليتها. ويبدو أن الإصلاح الجاري في القطاعات المالية والتجارية بالإضافة إلى سياسات واستراتيجيات التنمية الاقتصادية تركز اهتمامها على المشاريع الكبيرة.

ويمثل انعدام سياسة تشريعية واضحة في ميادين القوانين الاجتماعية والمالية والتجارية أحد الجوانب والصعوبات الأخرى التي تواجه المشاريع الصغيرة والمتوسطة. ويترك غياب مثل هذه السياسة أثراً سلبياً على القوانين الجديدة. ونتيجة لذلك، تنطوي الكثير من القوانين على تناقضات كبيرة ويعتريها خلل ظاهر، مما يستدعي تعديلها خلال فترة وجيزة عقب دخولها حيز التنفيذ أو حتى قبل ذلك في بعض الأحيان. ومما لا يدع مجالاً للشك أن هذا الأمر لا يزيد من الأعباء على كاهل سياسة التنمية داخل كل من الوزارات والمجلس التشريعي الفلسطيني فحسب، وإنما يجعل تنفيذ تلك القوانين صعب المنال.

وقد تسبب أداء السلطة الفلسطينية في المجالات المالية والاقتصادية إلى خيبة أمل في المجتمع الفلسطيني والدول المانحة؛ فالاقتصاد الفلسطيني يعتمد في جانب كبير منه على المساعدات الدولية كما أنه خاضع للسيطرة الاقتصادية الإسرائيلية بشكل مباشر. ولذلك، يعتبر الاقتصاد الفلسطيني هشاً إلى حد بعيد. كما أن العملية الإنتاجية والخدمات والأسواق في فلسطين مقطعة الأوصال، وتخضع حركة البضائع والأفراد بكافة جوانبها للسيطرة الإسرائيلية، مما دفع العديد من المواطنين الفلسطينيين الذين فقدوا مصادر رزقهم بسبب الإغلاق والتضييق المتواصل على حياتهم إلى إنشاء مشاريع أعمال خاصة بهم من أجل تأمين مصادر دخل لهم، وفي السلطة الفلسطينية، تصل نسبة المشاريع الصغيرة والمتوسطة التي توظف أقل من 20 شخصاً إلى 95% على اقل تقديرمن إجمالي المشاريع المسجلة. وتشير البيانات المتوفرة إلى أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة تستوعب ما يقرب من 90% من إجمالي القوة العاملة الموظفة في القطاع الخاص.

وبينما ندرك التحدي الذي يفرزه الوضع السياسي الصعب في الضفة الغربية وقطاع غزة، إلا أن تطوير المشاريع الصغيرة والمتوسطة وتعزيز عملها من الناحية المؤسساتية يمثل أحد العوامل المحورية التي تؤدي إلى خفض نسبة الفقر بين المواطنين الفلسطينيين، وتخلق فرصاً تمكن هؤلاء المواطنين من تأمين مصادر دخل لهم بالإضافة إلى توفير فرص عمل للفقراء منهم. وبالرغم من ذلك، لم تحظ هذه العوامل بالاهتمام المطلوب؛ بل تم تجاهلها بدلاً من ذلك. وآيا كان الأمر، يجب التركيز على الدور الذي يضطلع به القطاع الخاص القوي، ولا سيما باعتباره المحرك الأساسي الذي يدفع عملية التنمية إلى السير قُدماً.

ويمكن أن تؤثر السياسات التشريعية الواضحة المباشرة والغير مباشرة على القطاع الخاص، في نموه وزيادة حجمه. وتشتمل المجالات المهمة للسياسات على أنظمة الضرائب والتجارة، والتنظيم وإجراءات التسجيل والإجراءات الجمركية إلى جانب السياسات الخاصة بالمشاريع الصغيرة والمتوسطة. وعلى وجه التحديد، يتعين إلغاء السياسات التي تفرض قيوداً على مشاريع الأعمال للقطاع الخاص.

تحتاج مشاريع الأعمال، شأنها في ذلك شأن المجتمع بشكل عام، إلى العمل في ظل سيادة للقانون. ولا يمكن أن يتسم قطاع خاص بالقوة ما لم ينشأ إطار قانوني متكامل، بحيث يتم من خلاله حل المنازعات وتسهيل إجراء المعاملات بشكل ناجع بالإضافة إلى حماية حقوق الملكية.

وكما ثبت خلال المراجعات الأولية لهذه القضية، أن السلطة الفلسطينية لم تجر سوى عدد قليل من الدراسات حول موضوع المؤسسات الصغيرة والمتوسطة، ونادراً ما تثير هذه الدراسات أسئلة جوهرية حول علاقة الإصلاحات القانونية بمسألة بناء الدولة وإنهاء الاحتلال، وقد وجدنا أن الدراسات التي أعدت حول هذا الموضوع نادرة إلى حد كبير. ومن جهة أخرى، تمثل غالبية المصادر المتوفرة تقارير أعدتها منظمات غير حكومية، ومؤسسات دولية ولجان خاصة تسعى إلى تعزيز أنماط معينة من الإصلاحات في فلسطين. ومما يبعث على الدهشة أنه على الرغم من أهمية هذه القضية، لم يجر الباحثون سوى قدر ضئيل جداً من التحليل المنهجي. ونأمل بدورنا أن تسد هذه الورقة تلك الفجوة ولو بشكل جزئي.

إن من الأمور الأساسية في تحديد وتوصيف البيئة القانونية والمؤسساتية للمؤسسات الصغيرة والمتوسطة هي تحديد تعريف واضح لمعنى المؤسسات الصغيرة والمتوسطة والكبيرة، حيث أن هذه التعريفات غير متوفرة ولم يتم ذكرها بشكل قانوني واضح. علماً بأن في بعض القوانين يتم التعامل مع هذا الموضوع على أساس المبلغ أو عدد العمال.
إن من المهم أن يتم تحديد تعريف واضح وقانوني للمشاريع الصغيرة والمتوسطة وذلك اعتماداً على رأسمال و/ أو عدد العمال.

ينقسم الاقتصاد الفلسطيني إلى اقتصاد رسمي وغير رسمي والمقصود بالاقتصاد الرسمي هو ذلك الاقتصاد الذي يعمل وفق الأنظمة والقوانين والذي يعمل على دفع الضرائب والرسوم كما يتلق بالمقابل الخدمات والاعفاءت والتسهيلات. إن معظم، إن لم يكن جميع الشركات والمشاريع الكبيرة تتبع الاقتصاد الرسمي وذلك لأن هذه المؤسسات لا تقدر على العمل بشكل خفي أو بعيد عن أعين الرقابة وان معظم هذه المشاريع بحاجة إلى خدمات مستمرة من القطاع الحكومي والمؤسسات المساندة لها.

الاقتصاد الغير رسمي يمتاز بأن معظم أعضائه من المؤسسات الصغيرة والمتوسطة والتي تعمل بدون أدنى ترخيص أو تسجيل ضمن الاقتصاد الرسمي، وبالتالي فإن معظم هذه المؤسسات تعمل خارج النظام الرسمي ولا تدفع ضرائب ورسوم ورخص حسب الأنظمة والقوانين.
إن حجم المؤسسة يحدد مدى قرب أو بعد المؤسسة عن الاقتصاد الرسمي، فكلما كانت المؤسسة صغيرة كلما كانت ضمن الاقتصاد الغير رسمي والعكس صحيح أي كلما كانت المؤسسة اكبر كلما كانت ضمن الاقتصاد الرسمي.

من الأسباب المؤكدة بأن المشرع الفلسطيني كان يعطي الأولوية والأهمية للمشاريع الكبيرة الفلسطينية والأجنبية وكانت معظم الرؤى الاقتصادية في بداية مرحلة السلطة الفلسطينية تتمحور حول المشاريع الأجنبية الكبيرة بما فيها المشاريع الإسرائيلية ومن ضمن المقولات التي كانت تتردد بأن فلسطين ستكون سنغافورة الشرق الأوسط وبناء على هذا التحليل تمت إقامة المناطق الصناعية الحدودية مع إسرائيل والتخطيط لإقامة أكثر من منطقة صناعية حدودية مع إسرائيل من اجل استيعاب المشاريع الصناعية والتجارية الكبيرة الفلسطينية، الإسرائيلية والأجنبية. ومن جملة التشريعات التي تخدم هذا التوجه تم صدور تشريع قانون تشجيع الاستثمار الذي يركز على المشاريع ذات الرأسمال الكبير إضافة إلى جملة من التشريعات والأنظمة والقوانين والتي كانت في معظمها تخدم المشاريع الكبيرة. بناء على ما تقدم فإن من المؤكد بأن المشرع الفلسطيني كان في تلك الفترة يعمل على سن التشريعات التي تساعد على جذب الاستثمارات الفلسطينية، الإسرائيلية والأجنبية الكبيرة.

إن الواقع الفلسطيني ومن خلال التطورات الاقتصادية والسياسية المتلاحقة كادت أن تؤدي بالاقتصاد الفلسطيني إلى اقتصاد تورا بورا بدل سنغافورة لولا فعالية وديمومة المؤسسات الصغيرة والمتوسطة والتي استطاعت أن تتكيف مع التغيرات الاقتصادية والسياسية والأمنية ولفترات طويلة في غياب الأمن والاستقرار بعكس المشاريع الكبيرة والتي تأثرت بشكل كبير نتيجة المتغيرات المتلاحقة والتي أدت إلى إغلاق العديد من المؤسسات أو تسريح عدد كبير من العمال والموظفين في المناطق الصناعية الحدودية أو في مواقع مختلفة أخرى.

إن الحكومات المتعاقبة كما المشرع الفلسطيني لم ينتبه إلى أن معظم الاقتصاد الفلسطيني يعتمد على المؤسسات الصغيرة والمتوسطة حيث أن أكثر من 95% من المؤسسات هي مؤسسات صغيرة ومتوسطة، إلا أن معظم القوانين والتشريعات التي تم مناقشتها وإقرارها في تلك الحقبة تخدم 5% فقط من المؤسسات إن لم تكن اقل من ذلك.
لقد قام فريق العمل بمراجعة سريعة لمجموعة القوانين الاقتصادية، التجارية والمالية الفلسطينية المطبقة حاليا أو في مرحلة النقاش والإعداد. نتيجة هذه المراجعة كانت تؤكد بأن معظم هذه القوانين لا تتطرق إلى موضوع المؤسسات الصغيرة والمتوسطة أو في أحيان أخرى تكون متحيزة للمشاريع الكبيرة على حساب المشاريع الصغيرة والمتوسطة.

من الملاحظ بأن عدد كبير من المؤسسات الصغيرة والمتوسطة تعمل خارج الاقتصاد الرسمي لهو مؤشر على أن النظام القانوني الحالي إنما يشكل عائق على المؤسسات الصغيرة لدخولها في نظام الاقتصاد الرسمي كما أن تطبيق بعض القوانين الجديدة مثل قانون العمل والتأمينات الاجتماعية سوف يزيد من عدد المؤسسات الصغيرة خارج النظام الرسمي وذلك لأن حجم الأعباء والالتزامات المطلوبة من المؤسسات الصغيرة تفوق قدرة هذه المؤسسات على القيام بتسديد التزاماتها.

التلخيص التالي يوضح بعض الأمثلة عن القوانين الحالية ومدى تجاوبها مع احتياجات المؤسسات الصغيرة والمتوسطة:

قانون التجارة: من المعروف أن موضوع الإفلاس هو من المواضيع الهامة في حقل التجارة والتي تمس المقاولة بشكل مباشر إذ أن قرار الإفلاس يؤدي لإنهاء المشروع ووقفه، لذا وكون هذا الإجراء يهم المشاريع بشكل عام وخاصة الصغيرة والمتوسطة التي تكون عادة ذات راس مال ضعيف ومعرضة للتأثر بالاهتزازات المالية بشكل أكبر، فإننا سنعمل في هذه الفقرة على توضيح جوانب الخلل في التشريع المطبق وذلك من وجهة نظرنا، ذلك على أن تكون هذه الدراسة مقارنة بالتشريعات التي نرى أنها أكثر توفيقاً في هذا الجانب.

- هذا وقد عرف القانون الإفلاس في المادة ( 316 ) بحيث نصت على ما يلي:
(( يعتبر في حالة الإفلاس كل تاجر يتوقف عن دفع ديونه التجارية وكل تاجر لا يدعم الثقة المالية به إلا بوسائل يظهر بجلاء أنها غير مشروعة )).
وبالتالي فإنه وحسب ما جاء في هذه المادة فإن الإفلاس كقرار لا يصدر إلا ضد تاجر وليس شخص عادي وكذلك يشترط أن تكون الديون التي توقف عن دفعها هي ديون تجارية وليست مدنية، أما غير ذلك وبعدم توافر هذين الشرطين نكون أمام حالة إعسار وليس إفلاس.
- لكن السؤال المطروح أنه وحماية لإغلاق المؤسسات بمجرد التوقف عن الدفع، فما هي الإجراءات الوقائية التي نظمها المشرع في هذا القانون، ؟ وما هي هذه المراحل إن وجدت؟

إن القانون المطبق فيما يخص موضوع الإفلاس في محافظات السلطة الوطنية الفلسطينية هو قانون التجارة الأردني لسنة 66 وذلك في محافظات الضفة الغربية وقانون الإفلاس الإنكليزي في محافظات غزة، وفي نفس الوقت تم إعداد مشروع لقانون التجارة الفلسطيني لا يختلف في موضوع الإفلاس عن القانون الأردني المطبق حالياً إلا في بعض الإجراءات البسيطة، ولهدا فان القانون يساعد المؤسسات على الإفلاس في أسرع وقت ممكن إلا أن النموذج المغربي يحاول أن يقلل من إمكانية حدوث الإفلاس لما لها من انعكاسات سلبية على الاقتصاد بشكل عام. إن الخلاصة من هذه المقارنة هو أن القانون الأردني يعمل على تسهيل اجراءت الإفلاس بينما في المغرب يتم عمل مجموعة من المحاولات المتواصلة للحيلولة من وقوع الإفلاس ولدعم المشاريع من اجل الاستمرار في العمل.

المحاكم التجارية المتخصصة: تتجه الأنظمة القضائية العالمية نحو التخصص في القضاء، وإن ظل بعضها قائم على مبدأ الوحدة والازدواجية، فأصبحت بعض الدول تخصص محاكم للأحداث، وأخرى للنظر في النزاعات العمالية، وأخرى للبت في القضايا التجارية، هذه هي الصور الغالبة والشائعة لمبدأ التخصص في القضاء.

إن قانون تشكيل المحاكم النظامية رقم (5) لسنة 2001 لم يضمن إنشاء محاكم تجارية متخصصة، ليظل للمحاكم النظامية (الصلح، البداية) صلاحية النظر في المنازعات التجارية أيا كانت وفقاً لقانون أصول المحاكمات المدنية والتجارية رقم (2) لسنة 2001 وتعديلاته.
إن الناظر لحالة القضاء الفلسطيني يجده في وضع لا يحسد عليه، حيث البطء في الإجراءات، وقلة عدد الكادر القضائي، وتكدس القضايا أمام القضاء، مضى على الكثير منها سنوات دون حل، هذا الواقع لا يشجع بحال المستثمرين ورجال الأعمال الوطنيين والأجانب على الدخول إلى السوق الفلسطيني، علما بأن معظم المستثمرين الوطنيين هم من أصحاب المشاريع والشركات الصغيرة ومتوسطة الحجم، ما يؤدي إلى شل هذه المشاريع القائمة على المبادرة الشخصية.

قوانين السياحة: تعاني المرافق السياحية ومشاريعها الصغيرة في الأراضي الفلسطينية من ضعف الاستثمار فيها لأسباب متعددة، أبرزها تواصل إجراءات الاحتلال في التصعيد والإغلاق وتقييد حرية الحركة والتنقل بين المدن والمحافظات الفلسطينية.
إن المتصفح للتشريعات السياحية في فلسطين يجدها بحاجة للكثير من عمليات المراجعة، ويرى فيها العديد من أوجه القصور، وسنشير هنا إلى بعض الانتقادات التي تناسب المقام، ونرى في التنبه لها دعما للمشاريع الصغيرة والمتوسطة وتشجيعا للقطاع الخاص في الاستثمار في قطاع السياحة:
- إجراءات ترخيص الصناعات السياحية: لوحظ وجود جانب من عدم المرونة في هذا الشأن، فلا بد من تيسير إجراءات ترخيص الصناعات والمشاريع السياحية، حيث جاء في المادة (8/ب) من قانون السياحة سنة 1965 أن من حق وزارة السياحة أن ترفض الترخيص لأي طالب دون بيان الأسباب.
- ألغى المرسوم الرئاسي الذي وحّد قانون السياحة الهيئة الاستشارية التي كانت متضمنة في القانون الساري بالضفة الغربية رقم (45) لسنة 1965.

قانون العمل: أن قانون العمل يؤثر مما لا شك فيه على أية عمل مؤسسة كانت سواء كانت صغيرة أم كبيرة، لكن ما دعا للبحث في قواعد هذا القانون من ناحية مدى ملائمة قواعده القانونية لعمل المؤسسات الصغيرة والمتوسطة هو محاولة استيضاح ما إذا كانت هناك خصوصية خصها المشرع الفلسطيني لهذه المؤسسات خاصةً من ناحية الالتزامات أو الميزات المعطاة لها نظرا لطبيعتها وعدم قدرتها على المنافسة دون تشجيع معين.

التوصيات على قانون العمل: 1) عدم شمول المقاولات الزراعية بكافة فئاتها وفئات عمالها بتطبيق جميع نصوص قانون العمل عليها، بل يجب وضع استثناءات معينة تتناسب بشكل أو بآخر مع إمكانيات تلك المؤسسات. 2) وضع فترة مؤقتة لمدة ما بين 6 أشهر لسنة لتطبيق أحكام قانون العمل على المؤسسات التي تشغل أقل من خمسة عمال خاصة فيما يتعلق بنصوص التأمين الاجتماعي وجعل الأمر اختياريا وليس إجباريا في هذه الفترة. 3) تنظيم مسألة اختراعات وابتكارات العمال نظراً لأهمية هذه المسألة للنظر في النزاعات العمالية الجماعية. 4) إقامة محاكم عمالية متخصصة دائمة أو على الأقل انتداب بعض القضاة للنظر في النزاعات العمالية الجماعية. 5) ما يلاحظ على قانون العمل عدم تخصيص أية أحكام تتعلق بالمؤسسات الصغيرة المتوسطة لذا نقترح الأخذ بخصوصية هذه المؤسسات في بعض أحكام قانون العمل.

قانون التأمينات الاجتماعية: لم يفرق قانون التأمينات الاجتماعية في المعاملة بين مشروعات العمل بغض النظر عن حجمها أو طبيعة العمل الذي تضطلع به، حيث عرفت المادة (1) منه صاحب العمل بأنه: "كل شخص طبيعي أو اعتباري أو من ينوب عنه يستخدم شخصاً أو أكثر لقاء أجر.
إن المتتبع لنصوص هذا القانون، وبخاصة تلك التي توضح قيمة الاشتراكات التي يتعين على صاحب العمل أداؤها للمؤسسة وطريقة دفعها، لا يرى فيها دعما ولا حتى تشجيعا لمشروعات العمل الصغيرة والناشئة، وإن كانت ايجابية عند الحديث عن مشروعات العمل الكبيرة. مما ذكر أعلاه، لا نرى أي مساهمة لقانون التأمينات الاجتماعية في دعم أو تمويل أو تشجيع المشروعات الصغيرة، أو حتى إقرار سياسة أو خطة تتكفل بالاحتفاظ بمركزها ووضعها كما هو.

قانون تشجيع الاستثمار: يعتبر قانون تشجيع الاستثمار من أهم القوانين الاقتصادية، لما لهذا القانون من أثر على نمو الاقتصاد عن طريق جلب واستقطاب رؤوس الأموال للاستثمار في مشاريع إنتاجية تدفع بعجلة الاقتصاد في الدولة إلى الإمام.
إن محاولة لإسقاط الأحكام الواردة في هذا القانون، وعلى وجه الخصوص الأحكام الواردة في الفصل الرابع منه والمتعلقة بالحوافز الاستثمارية على موضوع هذه الدراسة ألا وهو المشاريع الصغيرة والمتوسطة:
الحوافز الاستثمارية وفق التفصيل الوارد في القانون وتقسيمه إلى أربعة شرائح، فإن المتفحص لهذه الشرائح يجد من البديهي أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة وبالمفهوم الاقتصادي والرقمي لرأسمال هذه المشاريع لن تستفيد بأي شكل من الأشكال من هذه الحوافز، نظرا لان قيمة رأسمال هذه المشاريع لن تبلغ الحد الأدنى للشرائح المشمولة بأحكام هذا القانون.

ضريبة الدخل: الضريبة هي فريضة نقدية يدفعها الفرد جبراً إلى الدولة أو إحدى هيئاتها بصفة نهائية، مساهمة منه في تحمل الأعباء والتكاليف العامة دون الحصول على مقابل أو منفعة خاصة.
ومن خلال التمعن في نص المادة (2) من قانون ضريبة الدخل، وبمراجعة الدخول التي منحت الإعفاء من الضريبة التي تقررها أحكام المواد الأخرى من ذات القانون، فإنه يمكن ملاحظة أن المشرع الضريبي الفلسطيني قد عامل كل أنواع الدخول المختلفة وبغض النظر عن مصدرها معاملة ضريبة واحدة متساوية.
التوصية بتعديل القانون الحالي، بحيث يتم مراعاة المشاريع الصغيرة والمتوسطة، وبشكل خاص عند الحديث عن الشرائح والنسب الضريبية، بحيث يتم تقرير نسبة ضريبية مخفضة لمثل هذا النوع من المشاريع.

العملية التشريعية في فلسطين: الواقع أن معضلة التشريع الفلسطيني، تكمن في غياب السياسة التشريعية الفلسطينية أو افتقارها للأسس، أو للإستراتيجية التشريعية، بحيث باتت العملية التشريعية في العديد من الحالات ليست أكثر من إجراء عشوائي، وغير مخطط له، بل إن العديد من التشريعات الفلسطينية قد وضعت كرد فعل على واقعة معينة، أو تلبية لاستحقاق ناشئ عن التزام معين، أو لتفادي انتقاد أو موقف خارجي، وغير ذلك من الأسباب التي أملت على المشرع التحرك لسن هذا التشريع أو ذاك[1].
ويظهر غياب الاستراتيجية التشريعية على صعيد العملية التشريعية الفلسطينية، في العديد من المسائل أهمها: احترام التراتبية في سن التشريعات، عدم العمل وفق سياسة المنظومة التشريعية وغياب سياسة التهيئة. جميع هذه القضايا يجب أن تكون في سلم اولويات المشرع الفلسطيني من اجل العمل على تهيئة البيئة القانونية والمؤسساتية لمشاريع القطاع الخاص وتحديدا المشاريع الصغيرة والمتوسطة.

أهم توصيات الدراسة
إنشاء هيئة مركزية تكون مهمتها رسم السياسة التشريعية، تشكل بالتعاون ما بين السلطتين التنفيذية والتشريعية.

وضع سياسة تشريعية وطنية للمشاريع الصغرى والصغيرة والمتوسطة توجّه المشرع الوطني ، بآلية مواجهة ما يعترضه من متغيرات ومستجدات على المستوى الدولي فيما يتصل بعملية إعداد التشريعات لهذه المشاريع.

تتبنى أغلبية المؤسسات الصغرى والصغيرة والمتوسطة وفقاً لمعلومات مراقب الشركات في الضفة الغربية الشكل القانوني للشركة العادية لادارة نشاطاتها، ولهذا نقترح ابقاء قانون منفصل للشركات العادية بسبب الفوارق الجوهرية لكل من الشركات العادية والشركات المساهمة.

تحديد مراحل عدة قبل إعلان تصفية المشاريع ووضع العديد من الطرق لمحاولة إنقاذ المؤسسات من الإغلاق، إذ أن الهدف من وراء هذا الإجراء هو الحفاظ على حقوق الآخرين وليس معاقبة أي شخص تتعرض مؤسسته لصعوبة معينة – مما سيوفر انتعاشاً أكثر ويسهل من فرص عمل المؤسسات الصغيرة والمتوسطة وتجاوزها للصعوبات التي قد تعترضها والتي تكثر لدى هذه المؤسسات خاصة في بداية نشأتها وتجاوز هذه الصعوبات لدى هذا النوع من المؤسسات يكون أصعب نظراً لضعف قيمة رأس المال.

وضع فترة مؤقتة لمدة ما بين 6 أشهر لسنة لتطبيق أحكام قانون العمل على المؤسسات التي تشغل أقل من خمسة عمال خاصة فيما يتعلق بنصوص التأمين الاجتماعي وجعل الأمر اختياريا وليس إجباريا في هذه الفترة .

عدم شمول المقاولات الزراعية بكافة فئاتها وفئات عمالها بتطبيق جميع نصوص قانون العمل عليها ، بل يجب وضع استثناءات معينة تتناسب بشكل أو بآخر مع إمكانيات تلك المؤسسات .

مما ذكر في الدراسة، لا نرى أي مساهمة لقانون التأمينات الاجتماعية في دعم أو تمويل أو تشجيع للمشروعات الصغيرة، أو حتى إقرار سياسة أو خطة تتكفل بالاحتفاظ بمركزها ووضعها كما هو. وفي سبيل ذلك نود الإشارة إلى بعض الانتقادات على القانون ونقترح بعض الأفكار نرى في إتباعها دعما للمشروعات الصغيرة والمتوسطة
يعاب على القانون عدم تفريقه في المعاملة القانونية بين المشروعات بحسب حجمها. وهذا سلوك يجدر عدم إتباعه، فلا يعقل أن تتساوى المشاريع الصغيرة التي تمارس نشاطا بسيطا وتشغل بضعة أفراد مع المشاريع والمصانع الضخمة التي تستثمر مبالغ طائلة وتشغل أعدادا كبيرة من العمالة، وتستخدم تكنولوجيا عالية.
إن لجوء القانون إلى احتساب كسور الشهر واشتراكات الإجازات عند تحديد مجمل الاشتراكات التي يتعين على صاحب العمل أداؤها يثقل الكاهل المالي للمشاريع الصغيرة والمتوسطة. وبهذا يكون من المناسب إعفاء أصحاب المشروعات الصغيرة من تسديدها.
تعتبر العقوبة المالية المقررة على أصحاب العمل في حالة التأخر في تسديد الاشتراكات لا تتلاءم مع مركز المشروعات الصغيرة، فلا بد من إتباع سياسة أخرى بهذا الصدد تحافظ على المركز المالي لهذه المشروعات.

يخلو القانون، بشكل عام، من سياسات التمويل والإعفاء والدعم للمشروعات الصغيرة والمتوسطة.
لا تشجع أحكام القانون عملية اندماج المشروعات الصغيرة، رغم أهمية دمج المصانع الصغيرة ذات التخصصات المتشابهة للخروج من الأزمات المالية والتسويقية التي تعاني منها، وبخاصة عند تفكير الدول بالانضمام إلى اتفاقيات التجارة العالمية، والدخول إلى الأسواق الدولية الحرة والمفتوحة، والتي قد تتسبب في عدم قدرة تلك المصانع على المنافسة في الأسواق المحلية والخارجية مما سيعرضها إلى الإفلاس والتصفية.
يكون من المفيد تخصيص جزء من موارد صندوق التأمينات الاجتماعية الآتية من اشتراكات المشاريع الضخمة أو من مساهمة الخزينة العامة، لتسديد التزامات المشاريع الصغيرة في حالات الركود الاقتصادي وتقلب مركزها المالي، التي قد تتسبب فيه الأوضاع والظروف السياسية في البلدان، والتي هي سمة الوضع الفلسطيني العام، على أن تتبع في ذلك آلية مناسبة وغير مرهقة لاسترداد التزامات تلك المشاريع.

سن قانون عصري للسياحة يستجيب لمتطلبات المنطقة الفلسطينية وتطلعات العالم الخارجي، وأن يحتوي على الحوافز والضمانات التي من شأنها استقطاب السائحين والمستثمرين في المشاريع والصناعات الصغيرة التي تشتد حاجة المرفق السياحي إليها.

لا تعتمد التشريعات السارية سياسة دعم وتشجيع وتمويل المشاريع الصغيرة والاعفاءات الجمركية والضرائبية.
ومن خلال الاطلاع على أحكام قانون تشجيع الاستثمار في فلسطين والسابق بيانها، فإننا نستطيع القول أن المشاريع الصغيرة والمتوسطة لا يمكنها الاستفادة من الحوافز الاستثمارية الواردة في القانون، وعليه فإننا نوصي بضرورة الاهتمام بهذا القطاع الاقتصادي المهم وذلك عن طريق التعديل التشريعي الذي يعمل عل إدخال هذا القطاع ضمن أحكام القانون، وقد يتخذ التعديل التشريعي المطلوب إحدى الصور التالية:-

إصدار قانون خاص لتشجيع الاستثمار في المشاريع الصغيرة والمتوسطة.
تعديل أحكام مواد القانون الحالي، بحيث يتضمن التعديل تغيير الشرائح للمشاريع لتشمل المشاريع الصغيرة والمتوسطة.
الاستفادة من نص الفقرة (د) من المادة (24) بأن تقوم السلطة بمنح معاملة تفضيلية أو حوافز خاصة بالمشاريع الصغيرة والمتوسطة.

تعديل قانون ضريبة الدخل رقم (17) لسنة 2004 الحالي، بحيث يتم مراعاة المشاريع الصغيرة والمتوسطة، وبشكل خاص عند الحديث عن الشرائح والنسب الضريبية، بحيث يتم تقرير نسبة ضريبية مخفضة لمثل هذا النوع من المشاريع.
وجود محاكم عمالية وتجارية متخصصة دائمة أو على الأقل انتداب بعض القضاة للنظر في النزاعات العمالية والتجارية .


[1] المرجع السابق، ص4.

Legislation on Tourism in the PA

Legislation on Tourism in the Palestinian Authority

Jamil Salem, part of a research on SMEs

Introduction

Since it is a major source to national economy, states assign special attention to the tourism sector. Believing that the tourism sector enhances social mobility and economic recovery, most states have enacted modern legislation that aim to attract a large number of tourists.

Important forms of tourism are available in some states. Although some states lack necessary resources, they have important religious and cultural sites. Since the rise of the three heavenly religions, Palestine has been famous of religious tourism.

The Palestinian Authority (PA) has recognised the relevance of tourism, particularly religious one. The late President Yasser ‘Arafat issued the Decree Law No. 1 of 1998 Concerning the Enforcement of the Law of Tourism No. 45 of 1965[1] as well as the Regulations promulgated in accordance with it to all Palestinian Territories (the West Bank and Gaza Strip). Therefore, the legal provisions regulating the tourist sector are unified in both the West Bank and Gaza Strip[2].

According to the Decree Law, bureaucratic procedures pertaining to tourism are diminished by transferring powers and capacities exercised by tourism authorities, such as the Tourism Authority as well as its board of directors and advisory board which was operative in the West Bank under Law No. 45 of 1965 to the [Palestinian] Ministry of Tourism and Antiquities in its capacity as the sole administrative and regulatory body of the tourism sector.

In 3 independent sections, I will address the legal basis of tourist structures and industries in Palestine as well as impediments to the business of small enterprises in the tourist sector. I will also evaluate the effective legislation on tourism and its impact on small tourist enterprises.

The legal basis of tourist structures and industries

The Law of Tourism No. 45 of 1965 and Regulation No. 46 of 1966 on Travel Offices promulgated in accordance with it are the main items of legislation that regulate the tourism sector and relevant activities in the West Bank and Gaza Strip. the Presidential Decree No. 1 of 1998 mentioned above also introduces changes to titles and transfers powers and capacities.

The Law of Tourism No. 45 of 1965

Article 2 under this Law defines the meaning of tourist industries as to include tourist and travel offices and companies, tourist transportation, shops of souvenirs and industries of the holy land, hotels, inns, restaurants, rest houses, services of tourist guides, tourist sites, water and buildings allocated by the Ministry of Tourism or any other activity which the Ministry defines.

It should be noted that tourist industries are not defined in an exclusive manner. Only some relevant industries are mentioned as an example. The Ministry of Tourism is endowed a discretionary power to introduce relevant activities under such concept. The Ministry is deemed to be the central body that regulates tourist activities and projects. In addition, it enjoys a judicial personality which authorises it to exercise its powers in conformity with the Law and within the context of its general objectives. In principle, these objectives concern the promotion and development of tourism as well as development and investment in tourist resources so as to increase the national income.

The Law also defines the obligations of the Ministry, including supervision, monitoring, regulation and development of tourist industries. In cooperation with tourist industries, the Law sets and implements comprehensive programmes on tourist advertisement.

Upon recommendation of the Ministry of Tourism, Article (14) grants the Council of Ministers the power to issue and oversee tourist industries as well as decide fees and taxes to collected from them, the manner of collection, financial guarantees to be submitted, the Financial Regulation and regulation of supplies.

The Regulation of Tourist and Travel Offices No. 46 of 1966

In reference of the Law of Tourism mentioned above, the (Jordanian) Council of Ministers approved the Regulation of Tourist and Travel Offices No. 46 of 1966, including the regulation of supplies, advertisement services and construction works for the Tourism Authority[3]; and the Financial Regulation of the Tourism Authority No. 45 of 1966[4]. The Jordanian king promulgated these 2 regulations. The first Regulation makes clear the concept of both the tourist office and the travel office and states the procedures of licensing these offices – whether they are national or foreign as well as the conditions of granting licences. In addition, the Regulation provides for the manner of the function and control mechanisms of the operation of these offices and the penalties imposed on the owners of offices who violate its provisions.

Of particular concern is the meaning of tourist and travel offices. The impact of this Regulation on these offices inasmuch as they are small enterprises will be discussed later.

Article 3 under the Regulation of Tourist and Travel Offices No. 46 of 1966 states that the meaning of travel offices covers each office, establishment and company which has the capacity to deal with travel tickets, obtain travel visas for passengers and ship passengers by sea and air to areas outside the country. Therefore, there is a difference between a tourist office and a travel office: the latter is prohibited form investing in land transportation means as well as internal tourism, whereas the former does not have the power to deal with travel tickets. The drafting of the Articles is impaired and might lead to an obscurity and misinterpretation; both provisions use the preposition from in the defining of the capacities of each office. This preposition implies division; i.e. the capacities and services of one office may overlap with the other since the tasks of either office are not determined in an exclusive manner.

Based on the Law of Tourism as well as the Regulation of Tourist and Travel Offices mentioned above, it should be noted that the Israeli occupation authorities enacted a number of military orders in the West Bank . However, the Israeli military orders have not introduced a substantial change to the Law and Regulation. All these orders did was just a matter of introducing a formal amendment to both the Law and the Regulation. Some orders amended the period of the renewal of the bank guaranty submitted by the office owner[5]. Others added a definition to the content[6], in addition to other amendments[7].

The Presidential Decree No. 9 of 1998 (Bethlehem 2000 Project)

In preparation of observing the third millennium, the late President Yasser Arafat promulgated Presidential Decree No. 9 of 1998 providing for establishment of Bethlehem 2000 Project. According to the Presidential Decree, a public commission with an independent judicial personality, called Bethlehem 2000 Project was established. With its main office in the city of Bethlehem, the entity was affiliated with the PA President.

The Presidential Decree defines the capacities and organisational structure of the commission. Most prominently, the commission is empowered to approve contributions to companies and various economic enterprises so as to achieve the aims for which it was established, thereby directly supporting investment in the private sector as well as small and medium enterprises (SMEs). In order to create a sustainable tourism in Palestine, the commission is responsible for implementing various projects in several fields, including development and rehabilitation of infrastructure projects, tourist facilities, parks, development of traditional industries, rehabilitation of the architectural heritage, increase of the number of hotels and services, restoration of religious and historical sites.

It should be noted that Bethlehem 2000 Project has ambitious and advanced plans that could contribute to supporting SMEs. Some of these plans were carried out. Due to the prevalent political conditions and instability, however, other plans have not been implemented.

Estimations indicate that approximately USD 100 million were invested in private sector projects. A total of 29 enterprises were created to provide residence, accommodation and entertainment programmes as well as to develop traditional handicraft industries.

Impediments to SMEs’ business in the tourist sector

For several reasons, tourist facilities and relevant small enterprises in the Palestinian territories lack investments. The Israeli occupation authorities continue to impose closure on the Palestinian territories and restrict civilians’ movement between Palestinian cities and governorates. In addition, the Israeli authorities implement grave policies against archaeological sites, holy shrines, cultural and heritage locations throughout the Palestinian territories, especially in the cities of Jerusalem and Hebron. The Israelis have stolen many archaeological artefacts from the West Bank and Gaza Strip and transported them to Israel. The Dead Sea Transcripts are but an example. As such, Israel has violated international treaties and obligations, which prohibit the occupying power from attacking or assaulting such properties.

Contrary to many states which give a special attention to SMEs owners due to their role in national development, Palestinian tourist SMEs lack funding provided by the Palestinian government or national institutions. In addition, a policy of attraction towards SMEs is unavailable. Negligence to develop the type of technical and vocational education in developing countries, including that in Palestine, will not promote the economic development process.

Evaluation of effective legislation on tourism in the Palestinian territories

In the context of enacting modern legislation that compatible with the political, social and economic circumstances under the Palestinian self-rule, PA has ideally sought to unify the legal system between the West Bank and Gaza Strip. However, the PA’s approach was not reflected on the tourism sector despite its importance and Palestinian environment’s need to it for particular historical and religious considerations. The Palestinian legislator should have enacted a modern law on tourism that is responsive to the needs of the Palestinian territories and expectations of the outside world. Such a law should have included incentives and safeguards which would attract tourists and investors to SMEs, which tourist sector critically need.

An overview of the legislation on tourism in Palestine reveals that it needs a great deal of review. This legislation encompasses several defects. Below are a number of shortcomings which, if tackled, would support SMEs and encourage the private sector to invest in tourist industry:

- Procedures for licensing tourist industries and enterprises are not flexible and should be facilitated. Article 8/B under the Law of Tourism of 1965 provides that the Ministry is entitled to reject granting a licence for any applicant without stating reasons. Paragraph C under the same Article states that management, exercise or possession of two tourist industries may not be combined, whether directly or indirectly. Undoubtedly, this provision prevents individuals from operating their properties or investing in available enterprises.
- The Presidential Decree, which unifies the Law of Tourism in the West Bank and Gaza Strip, annuls the advisory board included in the effective Law No. 45 of 1965 in the West Bank. The advisory board comprises representatives of the owners tourist enterprises, like hotels, tourist and travel companies and chambers of commerce. The Presidential Decree, however, transfers their powers to the Ministry of Tourism and Antiquities, thereby endowing centralism to the process of decision making related to these enterprises and restricting their efficiency and development.
- Effective legislation does not adopt a policy to support, promote, and fund small enterprises nor does it provide for customs and tax exemptions.
- General provisions regulating tourist SMEs have not been put forward. Tourist industries are not regulated properly. Only tourist and travel offices are regulated. Still, these offices are not regulated in a manner that supports the private sector in its tourist investments.
- The Regulation Concerning Tourist and Travel Offices immunises the decisions taken by the Licensing Authority at the Ministry of Tourism against challenges raised before competent judicial authorities. Such a conduct should not be adopted with reference to such enterprises.
[1] Palestinian Official Gazette, Issue No. 22, November 26, 1998, p. 5. The President exercised his legislative powers because PLC at a recess.
[2] The Law of Tourism No. 45 of 1965 was effective in the West Bank, whereas Law No. 12 of 1962 Concerning the Regulation of Travel and Tourist Companies, Offices and Agencies was operative in the Gaza Strip. The latter law was repealed under Article 7 of the Decree Law mentioned above. The Decree Law applies the law enforced in the West Bank to the Gaza Strip as well.
[3] Jordanian Official Gazette, Issue no. 1921, May 21, 1966, p. 865.
[4] Ibid, p. 869. These regulations will not be addressed as they are not related to this study and merely regulate administrative and financial issues.
[5] Flyers, Orders and Announcements (The Israeli Occupation – the West Bank), Issue no. 64, May 18, 1984, p. 89.
[6] Ibid, Issue no. 52, December 22, 1982, p. 83.
[7] See, the Regulation Concerning Tourist and Travel Agencies (Judea and Samaria) of 5736-1975, ibid, p. 45; and Order No. 917-5741-1981, ibid, Issue no. 49, September 20, 1982, p. 61.